* L'Etat de droit et de démocratie pluraliste au Bénin

L’ETAT DE DROIT ET DE DEMOCRATIE PLURALISTE AU BENIN

BILAN ET PERSPECTIVES

Poser des balises, les grandes leçons d’une expérience singulière, faire le bilan de l’Etat de droit et de démocratie pluraliste au Bénin, mais aussi en dessiner les perspectives, tel était l’objet de ma communication présentée aux membres et sympathisants de l'Association des Béninois de Montpellier (ABEM-Enangnon), le 4 août 2007. J’en reproduis ici la substantifique moelle, en espérant qu’elle suscite vos commentaires.

Un bref détour par l’histoire s’impose. Le Dahomey –ancien nom du Bénin- a connu une « évolution constitutionnelle et politique mouvementée », pour paraphraser le Préambule de la Constitution actuelle : République autonome de la Communauté franco-africaine le 4 décembre 1958, le pays accède à l’indépendance le 1^er août 1960 ; plusieurs régimes et coups d’Etat se succèdent, ce qui vaut au Dahomey le sobriquet « d’enfant malade de l’Afrique » ; après le coup d’Etat militaire de Mathieu KEREKOU du 26 octobre 1972, le pays adhère au marxisme-léninisme le 30 novembre 1974 et devient un an plus tard, le 30 novembre 1975, la République populaire du Bénin. La Loi fondamentale du 26 août 1977 constitutionnalise une « démocrature » de type soviétique, une « dictature camouflée », une « démocratie truquée »[1] : elle est ordonnée autour d’un parti unique –le Parti de la Révolution Populaire du Bénin (PRPB)- et de son chef le général Mathieu KEREKOU, à la fois Président de la République, Président du Comité central du PRPB et président du conseil exécutif national –le gouvernement.

C’est la déconfiture de ce régime qui va ouvrir l’ère actuelle de Renouveau démocratique. La République Populaire du Bénin de 1989, comme la France de 1789, est en totale banqueroute : l’Etat, gangrené par l’enrichissement illicite de sa nomenklatura, voit s’accumuler les arriérés de salaires et de bourses ; il doit faire face à une fronde sociale sans précédent des étudiants et agents permanents de l’Etat ; il doit faire face à l’insurrection programmée du Parti Communiste du Dahomey (PCD) ; il doit faire face encore à la révolte de l’intelligentsia. C’est pour sortir de cette crise que, le 7 décembre 1989, Mathieu KEREKOU annonce la renonciation au marxisme-léninisme et, surtout, la décision de convoquer une conférence nationale des forces vives de la nation. Cette conférence a lieu du 19 au 28 février 1990, sous la présidence de Monseigneur Isidore DE SOUZA. Après s’être autoproclamée souveraine, la Conférence nationale accouche d’une révolution consensuelle : la République du Bénin est proclamée ; les grandes lignes d’une nouvelle Constitution sont arrêtées ; une période de transition –courant jusqu’au 1^er avril 1991- est aménagée ; le régime constitutionnel provisoire repose sur la cohabitation entre Mathieu KEREKOU, maintenu chef de l’Etat à titre honorifique, et Nicéphore SOGLO, Premier ministre élu de la Conférence nationale, les 2 têtes de l’exécutif étant placés sous la surveillance du Haut Conseil de la République, mandataire suprême de la Conférence nationale. La transition se déroule comme prévu, sans accroc majeur : une nouvelle Constitution, élaborée sous l’autorité technique du professeur GLELE, est adoptée par référendum le 2 décembre 1990 ; des élections législatives et présidentielle pluralistes se déroulent en février et mars 1991. Nicéphore SOGLO, qui l’a emporté face à Mathieu Kérékou, devient le premier Président de la République sous le Renouveau démocratique. Il faut mettre à l’actif du Bénin ce modèle de transition, souvent imité, mais jamais égalé en Afrique noire francophone.

La Constitution du 11 décembre 1990 se présente à la fois comme un texte de compromis et de réaction au passé autoritaire ; elle a aussi inspiré bien des constituants des autres pays de la région. Le Préambule de cette Constitution proclame la détermination du peuple béninois « de créer un Etat de droit et de démocratie pluraliste, dans lequel les droits fondamentaux de l'homme, les libertés publiques, la dignité de la personne humaine et la justice sont garantis, protégés et promus comme la condition nécessaire au développement véritable et harmonieux de chaque Béninois tant dans sa dimension temporelle, culturelle que spirituelle ». C’est à l’aune de cette noble visée que je vous propose de mesurer le chemin parcouru par le Bénin, de jauger ses forces et ses faiblesses, son présent et son devenir. La visée en question recouvre deux objectifs intimement liés, deux objectifs que je distinguerai pour la commodité de l’exposé : créer un « Etat de droit », c’est à dire organiser la soumission du pouvoir au droit ; créer une « démocratie pluraliste », c’est à dire instaurer le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple selon la formule d’Abraham Lincoln inscrite à l’article 2 de la Constitution béninoise. A cet égard, je vous invite, loin des caricatures de l’afro-pessimisme ou de je ne sais quelle « négrologie »[2], à considérer que le Bénin constitue, dans la région, une démocratie pluraliste à parfaire (1) et un Etat de droit pionnier (2).

1. UNE DEMOCRATIE PLURALISTE A PARFAIRE

La démocratie pluraliste est en marche au Bénin depuis 17 ans aujourd’hui. Des progrès considérables ont été accomplis, surtout au regard des piètres performances de bien des états africains. Mais certaines maladies infantiles –dont je ferai état- menacent de gangrener le Bénin du Renouveau démocratique. La chose ne doit pas surprendre : comment les béninois pourraient-ils bâtir en 17 ans ce que les français et les américains ont mis au moins un siècle à bâtir ? Une démocratie pluraliste n’est pas seulement « un mode de gouvernement à appliquer », c’est aussi « un idéal à poursuivre », comme le reconnaît la Déclaration universelle sur la démocratie de 1997. Il ne suffit pas d’implanter une certaine technologie institutionnelle, il ne suffit pas de singer les pratiques des « vieilles » démocraties ; il faut s’approprier l’idéal démocratique et cette appropriation réclame du temps. Samson DOSSOUMON souligne, à ce propos, que « La démocratie est un long chemin, un processus institutionnel, sociétal et individuel et c’est l’heureuse convergence de ces trois niveaux qui crée la société démocratique »[3].

Fatalement imparfaite, inscrite dans la dialectique de l’universel et du singulier, la jeune démocratie pluraliste du Bénin repose sur le libre choix des gouvernants (1.1) et sur la séparation concurrentielle des pouvoirs (1.2).

1.1         Le libre choix des gouvernants

Comme l’a récemment rappelé la Commission de juristes indépendants sur le système électoral, sous le régime du PRPB, « le choix des gouvernants par le peuple souverain n’était plus un enjeu fondamental de la vie politique nationale. L’investiture des candidats par le parti unique emportait adhésion du corps électoral. L’élection étant désormais sans choix, le résultat étant aussi connu à l’avance, le vote n’était plus qu’une formalité, un rituel de légitimation et de ratification des choix opérés par le parti unique ». Il en va tout autrement sous l’ère du Renouveau démocratique. Le Bénin peut s’enorgueillir d’avoir organisé de nombreux scrutins pluralistes : 4 élections présidentielles (1991, 1996, 2001 et 2006), ayant débouché sur 3 alternances au sommet, avec l’élection de N. SOGLO en 1991, celle de M. KEREKOU en 1996 et celle de Yayi BONI en 2006 (avec 75% des voix au second tour, après avoir été largement qualifié au 1^er face à 25 autres candidats) ; 5 élections législatives (1991, 1995, 1999, 2003 et 2007), où se sont affrontées de nombreuses formations politiques. Le verdict des urnes a été constamment accepté par les compétiteurs, une fois vidé par la Cour Constitutionnelle un contentieux toujours abondant.

Sur ce terrain, la jeune démocratie béninoise a pour atout et handicap un multipartisme anarchique (1.1.1) ; le libre choix des gouvernants par les gouvernés est mieux assuré au Bénin que dans les autres pays africains même si les élections restent « imparfaites » (1.1.2).

1.1.1                    Un multipartisme anarchique

La Conférence nationale a opté pour le multipartisme intégral ; elle a rejeté toutes les propositions de réduction a priori du nombre de partis politiques. Au sortir de la dictature du parti unique, ce choix s’imposait ; il aurait été mal venu d’organiser une démocratie contrôlée, un multipartisme limité du type de celui qu’a expérimenté le Sénégal de 1976 à 1981. Seulement, les partis politiques ont proliféré, ce qui a entraîné, avec l’application de la représentation proportionnelle, une atomisation sans précédent du paysage politique béninois : leur nombre est passé de 36 aux législatives de 1991 à 115 à la veille des législatives de 1999. Il s’agit souvent de micro-partis, formés sur des bases ethno-régionales, de partis fragiles, constamment menacés par les querelles intestines et les scissions, de partis qui se font et se défont au gré des intérêts conjoncturels des « grands électeurs » du pays.

Paradoxalement, ce multipartisme anarchique a constitué un atout : si la santé d’une démocratie pluraliste ne saurait se mesurer à la présence d’un très grand nombre de partis politiques, force est de constater que l’émiettement de la représentation nationale, aggravé par la transhumance politique, a interdit aux différents présidents de la République de disposer d’une majorité parlementaire automatique. Le législateur s’est, néanmoins, efforcé de corriger les excès du système : la Charte des partis politiques du 21 février 2003  suspend l’enregistrement d’un parti à sa fondation par 120 béninois (contre 18 en 1990), à raison de 10 pour chacun des 12 départements. Mais la rationalisation escomptée s’avère très relative : aux législatives du 25 mars dernier, 16 partis et 10 alliances de partis ont concouru (4316 candidats pour 83 sièges); Force Cauris pour un Bénin Emergent (FCBE), le parti présidentiel, a conquis 35 des 83 sièges de l’Assemblée Nationale, où sont représentées 12 formations politiques … comme en 1991. Les partis traditionnels, de l’Alliance pour une Dynamique Démocratique (ADD : 20) au Parti du Renouveau Démocratique, ont été les grands perdants, les victimes de la profonde recomposition en cours du système au profit de Yayi BONI, Chef de l’Etat depuis avril 2006.

Plusieurs questions viennent à l’esprit. Est-il préférable de laisser le spectre politique se décanter, pour que le nombre de partis se réduise spontanément et durablement dans des proportions raisonnables? Ou faut-il légiférer pour créer de nouveaux garde-fous au multipartisme ? Au printemps dernier, la Commission GLELE sur le système électoral a préconisé d’emprunter la seconde voie : « en vue de disposer au Parlement, d’une majorité stable et de garantir la représentation des différentes forces politiques, on pourrait imaginer un scrutin mixte permettant l’élection d’une partie des députés au scrutin majoritaire à un tour, l’autre partie des députés à la représentation proportionnelle. Une telle initiative est de nature à favoriser le regroupement des forces politiques, ce qui clarifierait l’échiquier politique et faciliterait le choix de leurs élus par les citoyens ». Le risque majeur ne serait-il pas alors de trop déséquilibrer les institutions en faveur du Président de la République, quasiment assuré de disposer d’une majorité à l’Assemblée Nationale ?

1.1.2                    Des élections imparfaites

Ainsi que l’affirme la Déclaration universelle sur la démocratie de 1997, « 12. L'élément clé de l'exercice de la démocratie est la tenue à intervalles périodiques d'élections libres et régulières permettant l'expression de la volonté populaire ». Au Bénin –comme d’ailleurs dans les autres pays africains-, le pouvoir de suffrage subit diverses altérations, la principale étant le recours impuni à « l’achat des consciences ». Maurice GLELE a pu écrire : « L’argent est roi… N’allez surtout pas proposer un programme politique aux électeurs. Ils écoutent vos bonnes paroles ; ils y semblent sensibles mais vous disent simplement : « comment es-tu venu, qu’as-tu apporté ? » »[4]. L’argent liberticide n’a certes pas toujours l’effet escompté : dans l’isoloir, l’électeur ne vote pas forcément pour le plus généreux des candidats. Il n’en demeure pas moins que les candidats et partis dépourvus de gros moyens ont très peu de chances de l’emporter.

Le législateur est intervenu à plusieurs reprises pour moraliser les élections, pour lutter contre les fraudes en tout genre : le Bénin a été ainsi le premier pays de l’Afrique de l’ouest francophone à expérimenter le bulletin unique en 1999 ; surtout la loi GNONLONFOUN du 17 janvier 1995, arrachée par l’opposition au Président Nicéphore SOGLO, a créé la Commission électorale nationale autonome (CENA), qui, selon la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994, « permet, d’une part, d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la transparence des élections, et, d’autre part, de gagner la confiance des électeurs et des partis et mouvements politiques ». L’institution, retouchée pratiquement à chaque scrutin, n’a pas rempli toutes ses promesses, la destitution du Président de la CENA 2007 ayant achevé de convaincre les pouvoirs publics d’une nouvelle réforme. Comment ne pas espérer que, dans la perspective des élections communales et municipales de janvier 2008, la « Constitution électorale » soit plus durablement fixée pour remédier aux imperfections les plus criardes qui grèvent le budget de l’Etat? Il urge, en particulier, que devienne réalité la LEPI, la liste électorale permanente informatisée, prévue par la loi n°2005-14 du 28 juillet 2005. Jusqu’à ce jour, les listes électorales sont refaites avant chaque élection, ce qui génère des contestations récurrentes sur leur fiabilité et des coûts insupportables pour le contribuable. L’opération LEPI n’a pu être menée à bien : Alain ADIHOU, principal ministre en charge du dossier, lors du second quinquennat de Mathieu KEREKOU (2001-2006), a été mis en accusation par l’Assemblée Nationale, le 18 juillet 2006, pour détournement de deniers et de biens publics ; la traduction devant la Haute Cour de Justice de deux ministres des finances, dans la même affaire, a été recommandée le 21 décembre 2006 par la commission des lois de l’Assemblée Nationale. C’est là une manifestation exemplaire –parmi d’autres- de la séparation concurrentielle des pouvoirs !

1.2         La séparation concurrentielle des pouvoirs

Le pouvoir politique était un sous le régime du PRPB ; il est pluriel sous l’empire de la Constitution de 1990. A l’unité du pouvoir politique a succédé la pluralité des centres de pouvoir ; la monocratie a laissé la place à une polyarchie. En 2004, le Président KEREKOU a déclaré que « la démocratie véritable implique nécessairement la séparation des pouvoirs pour éviter justement ce que pensait Louis XIV pendant la monarchie absolue… : « en ma personne seule réside la puissance souveraine » »[5]. Le Bénin est pratiquement le seul pays africain à avoir opté pour un régime présidentiel original reposant sur une séparation accentuée des pouvoirs (1.2.1). En pratique, s’est instaurée une salutaire concurrence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif qui, malgré « ses imperfections et quelque fois ses travers »[6], rencontre un large consensus (1.2.2).

1.2.1                    Un régime présidentiel original

Le Bénin est l’un des rares pays africains francophones à avoir opté pour un régime présidentiel démocratique et non pour un régime semi-présidentiel à la française. Contrairement à une idée reçue, un régime présidentiel ne génère pas immanquablement le présidentialisme dans sa version la plus « dure », l’omnipotence du Président de la République. Il se caractérise, d’abord, par la séparation organique du législatif et de l’exécutif : les deux pouvoirs, qui émanent du suffrage universel, ont la même légitimité démocratique ; ils sont élus séparément pour des durées distinctes, l’Assemblée Nationale pour 4 ans, le Président de la République pour 5 ans renouvelable une seule fois ; « ils sont condamnés à vivre ensemble sans pouvoir se séparer. C’est un mariage sans divorce », synthétisait Maurice DUVERGER[7]. En effet, le Président de la République ne peut dissoudre l’Assemblée Nationale qui ne peut renverser le Président de la République.

Le régime présidentiel se caractérise aussi par la séparation fonctionnelle des pouvoirs : le législatif est entièrement maître de la confection des lois ; le Président de la République monopolise la fonction gouvernementale. Ce n’est par exemple l’exécutif qui l’ordre du jour de l’Assemblée Nationale, le menu de ses travaux ; ainsi, le projet de Code des personnes et de la famille, déposé par le Président Soglo le 5 septembre 1995, n’a été voté par l’Assemblée Nationale, en première lecture et avec de nombreux amendements, que le 7 juin 2002.

Mais, comme l’enseigne la pratique américaine, une certaine collaboration fonctionnelle entre les pouvoirs est nécessaire à la bonne marche de l’Etat. C’est pourquoi le Constituant a pris le soin d’écarter la perspective d’un Président de la République autiste, et ce en introduisant des instruments inspirés du parlementarisme : l’avis consultatif du bureau de l’Assemblée Nationale est requis avant la nomination de tout ministre ; surtout, l’Assemblée peut interpeller le Gouvernement ou l’un de ses membres et lui faire, après débat, des recommandations. Ce régime présidentiel original a engendré, en pratique, une concurrence entre les pouvoirs.

1.2.2                    La concurrence entre les pouvoirs

L’exécutif et le législatif, surtout durant le quinquennat de Nicéphore SOGLO (1991-1996), se sont montrés jaloux de leurs compétences et se sont disputé la primauté : la figure de la « présidence impériale » et celle du « gouvernement congressionnel » -pour reprendre la terminologie américaine- se sont concurrencées, se sont neutralisées au bénéfice de l’équilibre des institutions. C’est l’absence d’une majorité parlementaire acquise une fois pour toute au Chef de l’Etat qui garantit la séparation concurrentielle des pouvoirs. Ainsi, l’opposition présidentielle, majoritaire à l’Assemblée Nationale, a contraint le Président SOGLO à procéder à l’installation des contre-pouvoirs prévus par la Constitution et, en particulier, la Cour Constitutionnelle en 1993 ; elle a interpellé l’exécutif sur la privatisation sans base légale de la brasserie « La Béninoise » en 1992 et sur la dévaluation du franc CFA en 1994 ; elle a forcé le Président SOGLO à promulguer la loi de 1995 créant la CENA. La guérilla permanente entre les institutions a donné naissance à un contre-pouvoir législatif « fort », qui use et, parfois, abuse des ressources que lui reconnaît la Constitution. Les disputes entre les pouvoirs sont d’abord juridiques, les « associés-rivaux » ne manquant pas une occasion d’exploiter la moindre faille pour en appeler à l’arbitrage craint et respecté de la Cour Constitutionnelle.

Bien sûr, une telle configuration institutionnelle ne va pas sans inconvénient : elle a généré des crises, notamment, les crises budgétaires de 1994, 1996 et 2002 ; l’Assemblée Nationale a, parfois, entravé le mouvement de réforme et contraint le Président de la République à légiférer par ordonnances, comme Nicéphore Soglo en 1996 pour la ratification du programme d’ajustement structurel (PAS III) et l’adoption du code des marchés publics, comme Mathieu Kérékou en 2002 pour la refonte du secteur des télécommunications. Il n’empêche que c’est la féroce concurrence entre les pouvoirs qui atteste de la vitalité de la démocratie pluraliste. Seulement, la dé-présidentialisation du pouvoir reste fragile : la tentation est grande pour le Président de la République de « caporaliser » l’Assemblée Nationale, de s’assurer le soutien d’une majorité absolue de députés pour contrôler la direction de l’Assemblée et conduire, sans difficulté, sa politique. Le Président Yayi BONI paraît actuellement céder à la tentation présidentialiste : la plupart des leviers de commande parlementaires de la V° législature ont été conquis par ses partisans. Cette mainmise est-elle conjoncturelle ou structurelle ? De la réponse à cette question dépend l’avenir du modèle béninois d’Etat de droit et de démocratie pluraliste.

Comments

[serge]

C'est tellement beau tout ca