* La paix par la Constitution en Afrique? (II)

LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?

La part du juge constitutionnel
(suite)

 

B.   B. Une arme de guerre électorale

En démocratie, « les processus d’accession au pouvoir et d’exercice et d’alternance du pouvoir permettent une libre concurrence politique et émanent d’une participation populaire ouverte, libre et non discriminatoire, exercée en accord avec la règle de droit »[1]. Ces principes sont grossièrement méconnus et la paix gravement compromise lorsque le juge constitutionnel examine les dossiers de candidatures (1) et/ou tranche les contestations électorales (2) dans le seul dessein de servir le pouvoir.

(1)       Le tri sélectif des candidatures - Certaines juridictions africaines écartent délibérément le principe d’égalité devant le suffrage pour imposer une mise en œuvre partiale du droit d’être élu : elles valident des candidatures « officielles » dont la régularité est discutable et invalident des candidatures de l’opposition sur des critères subjectifs et déraisonnables[2]. Un tel tri sélectif remet en cause le libre choix des gouvernants par les gouvernés.

Le chef de l’Etat en exercice, candidat à sa propre succession peut d’abord bénéficier d’une interprétation complaisante des conditions de candidature. Il n’est pas rare, par exemple, que le juge constitutionnel vide de leur substance les obstacles juridiques à la postulation des militaires en activité. Ainsi, en 1993, la Cour Suprême du Togo a jugé que les vicissitudes politiques de la transition à la IV° République ne pouvaient pas rendre inéligible le général Eyadéma : d’une part, la prorogation de la transition au 31 décembre 1992 aurait entraîné « automatiquement la reconduction » du décret plaçant l’intéressé en position de non activité ; d’autre part, après cette date, « tant que la transition dure », le général conserverait le bénéfice dudit décret dont il était l’auteur[3]. Politiquement, le rejet de la candidature du Président, « investi par la Constitution de la charge suprême de maintenir la continuité de l’Etat »[4], n’était pas envisageable. Seulement, dans le même arrêt, la Cour Suprême a fait subir les rigueurs de la Constitution à Gilchrist Olympio : la candidature du principal opposant a été rejetée pour non-production du certificat médical requis…

 Le juge constitutionnel peut, en effet, restreindre inconsidérément l’accès à la compétition électorale en renversant le principe selon lequel « toute inéligibilité, qui a pour effet de porter atteinte à la liberté des candidatures, doit être interprétée restrictivement »[5]. L’exemple le plus caricatural est certainement l’arrêt rendu le 6 octobre 2000 par la Cour Suprême de Côte d’Ivoire[6], après le remaniement de sa chambre constitutionnelle : 13 des 18 postulants à l’élection présidentielle ont été jugés inaptes à concourir[7]. La Cour a manifestement imposé une interprétation « au-delà du droit » des multiples clauses d’élimination figurant à l’article 35 de la Constitution du 1^er août 2000[8] … pour cautionner la décision prise au préalable par le Président-candidat Guéi. La Cour a ainsi fondé le rejet de la candidature d’Alassane Ouattara pour défaut « d’ivoirité » sur les accusations abondamment développées par ses adversaires : l’identité de sa mère ne serait pas certaine, l’acte de naissance produit « étant sérieusement entaché de doute qui en altère la valeur juridique » ; sa nationalité ivoirienne ne serait pas établie par un certificat de nationalité présentant un « doute sérieux quant à son contenu » et délivré « sans aucune préoccupation de vérifications préalables et sans que soient requises les instructions ministérielles exigées » ; l’utilisation d’un passeport diplomatique burkinabé à l’occasion de divers actes de la vie civile démontrerait qu’il n’aurait eu « de cesse de se réclamer de la Nationalité voltaïque ou burkinabé, avant et après son apparition en Côte d’Ivoire en 1982 ». La Cour Suprême a également usé de son pouvoir exorbitant d’appréciation de l’exigence de bonne moralité et de grande probité. Au mépris du principe constitutionnel de la présomption d’innocence[9], elle a invalidé deux candidatures : celle de l’ancien ministre Emile Constant Bombet alors « en liberté provisoire après une brève détention préventive » pour faux et usage de faux et détournement de biens publics ; et celle de Lamine Fadika, soupçonné par le rapport confidentiel d’un cabinet d’audit de ne pas avoir honoré ses dettes depuis plus de 17 ans et d’avoir perçu des avantages indus sur ses sociétés. La Cour a justifié ces exclusions par des considérants en forme d’aveux : « la morale est au-delà du droit, puisque sa perception embrasse les rayonnages de l’éthique et de la conscience, si bien qu’elle est plus le reflet du subjectif collectif par rapport au comportement, à l’attitude, à la conduite qu’une simple résultante objective de l’action judiciaire … [Elle] ne saurait suivre les simples configurations des actions judiciaires, encore moins celles des résultats desdites actions parfois fonction uniquement des vicissitudes procédurales ». L’inégalité des postulants devant une telle « morale » apparaît nettement : l’arrêt du 6 octobre 2000 est muet sur la responsabilité du général Guéi dans la répression meurtrière en 1991 de la cité universitaire de Yopougon. Le spectre de la guerre civile plane lorsqu’un juge constitutionnel servile manipule des textes qui peuvent aisément se prêter à l’arbitraire.

(2)       La mise en échec du droit de contestation - Certaines juridictions africaines réservent un traitement inéquitable aux réclamations dont font l’objet les élections pluralistes. Cette mise en échec du droit de contestation, en la forme ou au fond, fait perdre toute crédibilité à la « guerre civile légale »[10], au risque de nourrir une spirale de violences physiques.

En premier lieu, une décision d’irrecevabilitépeut constituer un moyen commode pour le juge constitutionnel non seulement d’éviter de vérifier la matérialité des irrégularités alléguées par le plaignant, mais aussi et surtout d’authentifier la victoire de candidats proclamés élus à l’issue d’un scrutin controversé. A titre d’exemple, la Cour Constitutionnelle gabonaise a rejeté en la forme les recours en annulation de la réélection le 5 décembre 1993 d’Omar Bongo, au motif que leurs auteurs, s’étaient « mis délibérément dans l’illégalité, faisant ainsi fi de l’existence de la Constitution et par conséquent des institutions régulièrement mises en place »[11]. En l’espèce, l’opposition avait bien entrepris de mettre en place un régime parallèle avec un président autoproclamé, un premier ministre nommé par lui et un haut conseil de la République. Mais, en l’absence de texte, ces faits ne pouvaient avoir une incidence sur la recevabilité des recours. La sévérité de la Cour à l’égard de l’opposition était choquante : elle tranchait avec son refus de tirer la moindre conséquence du comportement discriminatoire des médias d’Etat qui avaient bénéficié des largesses du chef de l’Etat durant la campagne[12].

En second lieu, c’est le sort réservé aux moyens d’annulation ou de réformation formulés par les requérants qui peut attester de la partialité du juge constitutionnel. Ainsi en 1993, la Cour Suprême du Togo a rejeté au fond la contestation introduite par un candidat à l’élection présidentielle crédité de 1,67% des voix, en quelques phrases sèches : « … eu égard aux éléments du dossier, il apparaît que dans son ensemble, la présente requête est vague et fondée sur des suppositions, faute de précision et de preuve ; … d’ailleurs, certains griefs même établis, ne sont pas de nature à influencer l’ensemble des résultats »[13]. Plus fréquemment, le juge analyse les moyens mais la lecture des motifs de sa décision de rejet donne à penser qu’il opte délibérément pour une solution défavorable à l’opposition. La proclamation au Tchad des résultats des élections présidentielles de 2001 et législatives de 2002[14] illustrent cette dénaturation : le Conseil Constitutionnel s’est borné pour l’essentiel à constater que les plaignants n’avaient pas rapporté la preuve de leurs allégations, avec comme conséquence la certification péremptoire de la réélection du Président sortant et de la victoire de son parti. Des candidats « mal élus » ont donc pu échapper à toute sanction : la sincérité du suffrage se trouve mise en cause puisque « le peuple qui s’est exprimé d’une façon donnée peut se voir imposer un élu ou des élus qui ne sont pas issus de son choix réel »[15].

Préoccupantes sont enfin les hypothèses où une décision « couvre » les manœuvres douteuses des gouvernants en vue d’exercer une influence déterminante sur l’élection. Ainsi au Niger, en 1996, la Cour Suprême a jugé que le chef de l’Etat provisoire et candidat à l’élection présidentielle, avait pratiquement tout pouvoir pour gérer le processus électoral à sa convenance[16]. En l’espèce, le colonel Ibrahim Maïnassara Baré avait modifié le Code électoral, par ordonnance et en cours de scrutin, ce qui ne serait « pas en soi constitutif d’une faute ou d’une fraude mais procède(rait) de l’exercice souverain des prérogatives du Conseil de salut National et du gouvernement ». La Cour Suprême a avalisé la dissolution de la Commission Electorale Nationale Indépendante, refusant de voir en elle l’expression d’un « contrat social entre les différentes candidats aux élections présidentielles ensemble avec les diverses couches de la nation nigérienne ». Elle a estimé que les requérants n’avaient pas prouvé « par des faits objectivement vérifiables que la création de la Commission Nationale des élections a nui à leurs intérêts ou influé sur la sincérité du vote ». Par ailleurs, la Cour a refusé de blâmer le gouvernement pour avoir placé en résidence surveillée les candidats de l’opposition : « cette mesure n’est intervenue qu’après la proclamation des résultats globaux provisoires … en tout état de cause, elle ne constitue pas un obstacle à l’exercice ou à la défense de leurs droits … ils ont du reste introduit leur première requête en date du 19 juillet 1996 alors même que la mesure n’était pas encore levée ». Loin d’apaiser les tensions provoquées par l’élection, la Cour Suprême s’affirme comme le fidèle auxiliaire du chef de l’Etat, interdisant même à une centrale syndicale d’exercer le droit de grève pour protester contre les agissements présidentiels[17]. La solidarité entre le Président et la Cour apparaît totale au détriment des libertés fondamentales et d’une paix sociale durable.

La survivance d’un juge constitutionnel « complice » du pouvoir et incapable de promouvoir la paix est bien réelle. Mais nombre de décisions témoignent de son émancipation et de sa propension à faire vivre la Constitution comme un pacte.

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[1] Union Interparlementaire, Déclaration universelle sur la démocratie, 1997, 1.

[2] Les exigences internationales en la matière sont rappelés par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, Observation générale n°25 (CCPR/C/21/Rev.1/Add.7).

[3] Arrêt n°01 du 12 août 1993.

[4] Selon la thèse officielle développée par C. DEBBASCH, L’élection du premier président de la IV° République togolaise, Paris, Jouve, 1994, pp. 20-21.

[5] Selon l’expression employée par le Conseil constitutionnel français dans ses décisions du 11 mai 1967, n°67-366/477, A.N. Meurthe et Moselle, 1^ère circonscription, Rec. p. 69et n°67-465, A.N. Paris, 17° circonscription, Rec. p. 71.

[6] Arrêt n° E 0001-2000 du 6 octobre 2000.

[7] V. sur cette affaire E. ZORO-BI, Juge en Côte d’Ivoire. Désarmer la violence, Paris, Karthala, 2004, p. 117 et s..

[8] Constit. 2000, art. 35 :  « … Le candidat à l'élection présidentielle doit être âgé de quarante ans au moins et de soixante quinze ans au plus. Il doit être ivoirien d'origine, né de père et de mère eux-mêmes ivoiriens d'origine. Il doit n'avoir jamais renoncé à la nationalité ivoirienne. Il ne doit s'être jamais prévalu d'une autre nationalité. Il doit avoir résidé en Côte d'Ivoire de façon continue pendant cinq années précédant la date des élections et avoir totalisé dix ans de présence effective. L'obligation de résidence indiquée au présent article ne s'applique pas aux membres des représentations diplomatiques et consulaires, aux personnes désignées par l'Etat pour occuper un poste ou accomplir une mission à l'étranger, aux fonctionnaires internationaux et aux exilés politiques. Le candidat à la Présidence de la République doit présenter un état complet de bien-être physique et mental dûment constaté par un collège de trois médecins désignés par le Conseil constitutionnel sur une liste proposée par le Conseil de l'Ordre des Médecins. Ces trois médecins doivent prêter serment devant le Conseil constitutionnel. Il doit être de bonne moralité et d'une grande probité. Il doit déclarer son patrimoine et en justifier l'origine. » 

[9] Constit. 2000, art. 22 : « Tout prévenu est présumé innocent jusqu’à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d’une procédure lui offrant les garanties indispensables à sa défense ».

[10] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les solutions constitutionnelles des conflits politiques », op. cit. p. 256.

[11] Décision n°001/94/CC du 21 janvier 1994.

[12] Décision n°023/93/CC du 3 décembre 1993.

[13] Arrêt n°03 du 20 septembre 1993.

[14] Décisions n°s …/PCC/SG/01 du 12 juin 2001 et 004/PCC/SG/02 du 18 mai 2002.

[15] G. BADET, Cour Constitutionnelle et régularité des élections au Bénin, Cotonou, Friedrich Ebert Stiftung, 2000, p. 87.

[16] Cour Suprême, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n°96-08/CH. CONS. du 27 juillet 1996.

[17] Arrêt n°96-06/CH. CONS. Du 16 juillet 1996.

[18] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef d’Etat en Afrique ? », op. cit. p. 336.

[19] V. le dossier de J. DU BOIS DE GAUDUSSON et G. CONAC, « La justice en Afrique », Afrique contemporaine, n°156 (spécial), 1990.

[20] A. B. FALL, « Le juge, le justiciable et les pouvoirs publics: pour une appréciation concrète de la place du juge dans les système politiques en Afrique », op. cit., p. 22.

[21] Décision n°007/DC du 21 juillet 1993.

[22] A. S. OULD BOUBOUTT, « Le développement de la justice constitutionnelle en Mauritanie », Annuaire international de justice constitutionnelle 1993, IX, p. 42.

[23] Décision DCC 95-027 du 2 août 1995.

[24] Décision DCC 96-048 des 25 juillet et 6 août 1996.

[25] La Cour Constitutionnelle a constaté, dans sa décision DCC 98-075 du 30 septembre 1998, que la nouvelle mouture de la loi organique votée le 28 juillet 1998 était conforme à la Constitution. Mais avant ce vote les députés s’étaient plaints publiquement du « terrorisme intellectuel » de la Cour ! M. A. GLELE, « Le renouveau constitutionnel du Bénin : une énigme ? », in Mélanges Michel Alliot, Paris, Publications de la Sorbonne, 2000, p. 330, souligne que la Cour Constitutionnelle avait anticipé sur ce point les conclusions en France de la Commission Truche de réflexion sur la justice.

[26] Décision n°15/94 du 27 juillet 1994.

[27] Décision n°019/93/Cc du 2 novembre 1993.

[28] Décision n°04-HCC/D3 du 21 février 2001.

[29] Arrêt n°2002-008/CC du 18 janvier 2002.

[30] Décision n° 02/CS/CC du 31 août 2000.

[31] Expression de J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les solutions constitutionnelles des conflits politiques », op. cit., p. 254.

[32] F. LUCHAIRE, « Douze bizarreries constitutionnelles bien françaises », in Mélanges Gérard Conac, Paris Economica, 2001, p. 164.

[33] Décision n°006/CC/99 du 12 novembre 1999.

[34] Décision n°001/00/Cc du 14 janvier 2000.

[35] S. BOLLE, Le bloc de constitutionnalité au Bénin et au Gabon, communication au 4ième congrès français de droit constitutionnel, Aix-en-Provence, juin 1999, p. II.

[36] V. S. BOLLE, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin, op. cit., p. 621 et s..

[37] V. E. V. ADJOVI, Les instances de régulation des médias en Afrique de l’Ouest. Le cas du Bénin, Paris, Karthala, 2003, p. 46 et s..

[38] Décision DCC 14-94 du 23 mai 1994.

[39] Décision DCC 96-017 du 5 avril 1996.

[40] Décision DCC 96-020 du 26 avril 1996.

[41] Décisions DCC 01-011 des 11 et 12 janvier 2001et 01-012 du 22 janvier 2001

[42] F. GALLETTI, « La portée du droit constitutionnel. Chronique d’une évolution doctrinale en Afrique de l’Ouest », Politéia, vol. 1/n°1 2001, p. 133.

[43] Constit., art. 35 « Les citoyens chargés d’une fonction publique ou élus à une fonction politique ont le devoir de l’accomplir avec conscience, compétence, probité, dévouement et loyauté dans l’intérêt et le respect du bien commun ».

[44] Décision DCC 03-77 du 7 mai 2003.

[45] Décision DCC 03-78 du 12 mai 2003.

[46] Rosine Soglo a notamment déclaré dans son allocution reproduite par Le Matinal du 15 mai 2003 :« Le constat, que même le commun des citoyens fait en écoutant ou en lisant cette décision, est que la Cour une fois encore, a fait de la politique, car elle n’a pas su se mettre au-dessus de la mêlée pour se prononcer. N’est-on pas fondé de croire que ce faisant, la Cour nous remet dans le débat qu’on n’aurait pas souhaité celui du glissement dangereux vers un «gouvernement des juges». Cette haute institution en fin de mandat serait-elle en train de faire perdre à ses membres l’appellation très déférente de «Sages» que les citoyens ont bien voulu leur conférer comme gage d’une certaine neutralité et d’une certaine impartialité, partant, comme gage pour leur sécurité? Par ailleurs, le ton comminatoire de la décision de la Cour n’est pas approprié car, il est loin de celui qui doit régir les rapports entre les hautes institutions de l’Etat dans un régime comme celui instauré par la Constitution du 11 décembre 1990 qui consacre la séparation des pouvoirs. […] Je constate enfin que le coup de force que les députés de la mouvance présidentielle ont déclenché, n’a pu trouver d’issue qu’avec la main forte politique que la Cour Constitutionnelle vient de leur prêter. »

[47] Décision DCC 03-117 du 10 juillet 2003.

[48] Décision DCC 99-037 du 28 juillet 1999.

[49] G. CONAC, « Le juge constitutionnel en Afrique : censeur ou pédagogue ? », in G. Conac (sous dir.) Les cours suprêmes en Afrique, tome II, Paris, Economica, 1989, p. XVI.

[50] Me A. ZINZINDOHOUE, Président de la Cour Suprême du Bénin dans son discours au Colloque international de Cotonou (11-12 novembre 1998) sur « Le contentieux électoral et l’Etat de droit », Les cahiers de l’AOA-HJF, 2001, p. 10.

[51] C. GREWE et H. RUIZ FABRI, op. cit., p. 67.

[52] Me A. S. AYO, « Elections démocratiques en Afrique de l’Ouest et du Centre. Bilan critique et perspectives », Afrique Démocratie, Mars 1994, p. 10.

[53] Arrêt CC 96-003 des 24 et 25 octobre 1996.

[54] Décision DCC 96-002 du 5 janvier 1996.

[55] Arrêt CC 96-003 des 24 et 25 octobre 1996

[56] B. SPITZ, « La Cour Constitutionnelle du Mali et le droit électoral », Les cahiers du Conseil constitutionnel n°2-1997, p. 34.

[57] Décision E 004/99 du 12 mars 1999.

[58] Décision EL 03-009 du 21 mars 2003.

[59] Arrêt n°02-139/CC-EL du 22 juin 2002.

[60] Décision EL 03-008 des 20 et 21 mars 2003

[61] Arrêt n°02-133/CC-EP du 6 avril 2002.

[62] G. BADET, op. cit., p. 166 et s..

[63] J. ROBERT, « Le Conseil constitutionnel a-t-il démérité ? », in Mélanges Pierre Pactet, Dalloz, 2003, p. 877.

[64] Proclamation des résultats des élections législatives du 28 mars 1995 (16 avril 1995).

[65] Décision E 012/99 du 8 avril 1999.

[66] Arrêt EL 97-046 CC du 25 avril 1997

[67] J.-C. MASCLET, « Rapport de synthèse », Colloque international de Cotonou (11-12 novembre 1998) sur « Le contentieux électoral et l’Etat de droit », Les cahiers de l’AOA-HJF, 2001, pp. 49-50.

[68] D. BOURMAUD, La politique en Afrique, Paris, Montchrestien, 1997, p. 153.

[69] G. VEDEL, « Le Hasard et la Nécessité », Pouvoirs n°50, 1989, pp. 27-28.