* La paix par la Constitution en Afrique? (IV)

LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?
La part du juge constitutionnel
(suite et fin)

B.   B. Le garant de la liberté des élections

En Afrique, les élections disputées « sont encore sources de contestations parfois violentes, viciant la vie politique et troublant dangereusement la paix sociale… Le juge est souvent appelé à la rescousse »[1]. Il lui revient de prévenir la mise en vigueur de lois visant à fausser la compétition électorale (1), et, tâche herculéenne s’il en est, d’exercer un contrôle équitable de l’élection (2).

(1)       La censure des lois électorales sur mesure - « Assurer la primauté de la Constitution, … c’est préserver la primauté du consensus constitutionnel qui dépasse la majorité et inclut une partie de la minorité contre des majorités conjoncturelles »[2]. Aussi le juge constitutionnel doit s’assurer que le législateur n’abuse pas de son pouvoir pour altérer l’expression du suffrage.

            Dans les démocratie africaines émergentes, la tentation est grande de légiférer pour faire l’élection en interdisant à des concurrents identifiés de se présenter devant les électeurs : « on assiste de plus en plus, à des dérapages et à des exclusions, où les démocrates se livrent à ce qu’il convient d’appeler un véritable règlement de comptes »[3]. Nombre de code électoraux assurent par exemple aux partis politiques un monopole quant à la présentation des candidats, et ce au mépris des Constitutions. En 1996, la Cour Constitutionnelle du Mali a rejeté ce monopole contraire à l’exercice de la souveraineté nationale par le peuple : « dans un système de démocratie pluraliste, les candidatures … sont libres… ; … l’adhésion d’un citoyen à un parti est libre ; … par conséquent la mise en œuvre des droits politiques d’un citoyen n’est pas fonction et ne saurait être fonction de son adhésion à un parti ; … les partis concourent c’est-à-dire participent à l’expression du suffrage, donc ne peuvent être les seuls à concourir à l’expression du suffrage »[4]. La législation électorale, en apparence impersonnelle et générale, peut encore être dirigée contre des adversaires politiques. C’est ainsi que l’Assemblée Nationale béninoise a voté toutes tendances confondues le 22 septembre 1995, par 72 voix pour, 1 contre et 6 abstentions, l’amendement Tévoédjrè-Ladikpo obligeant chaque candidat à l’élection présidentielle à fournir la preuve de sa renonciation à toute nationalité autre que celle du Bénin. A quelques mois de l’élection présidentielle de 1996, le texte visait en particulier à disqualifier Nicéphore Soglo, le Président en exercice, détenteur de la nationalité française. La Cour Constitutionnelle a invalidé la clause d’élimination qui modifiait en fait l’article 44 de la Constitution[5]. En imposant de la sorte le respect scrupuleux de la volonté du Constituant, la Cour a évité que la mise à l’écart inique d’un compétiteur expose le pays à des affrontements meurtriers.

            Fausser la représentation nationale future par le choix d’un mode de scrutin, tel peut être l’objectif poursuivi par la majorité parlementaire dans tout pays démocratique. Au Mali, le 27 septembre 1996, l’Assemblée Nationale a opté pour un mode d’élection des députés favorisant les intérêts du parti au pouvoir : l’ADEMA aurait pu tirer avantage et du scrutin majoritaire à un tour applicable dans les circonscriptions les moins peuplées où son implantation était forte, et de la représentation proportionnelle dans les grandes villes où son influence était plus faible. La Cour Constitutionnelle, saisie par l’opposition qui avait boycotté les débats parlementaires, a rejeté ce système à géométrie variable : « les électeurs ne seraient pas égaux suivant qu’ils se trouveraient dans une circonscription de un à trois sièges ou qu’ils se trouveraient dans une circonscription de plus de 3 députés ; … le principe d’égalité entre les électeurs serait ensuite rompu dans la mesure où dans les circonscriptions de un à trois sièges les voix des électeurs des petites formations politiques ne seraient pas prises en compte pour l’attribution des sièges… tandis que dans [les autres circonscriptions] les voix des électeurs des petites formations politiques seraient obligatoirement prises en compte dans l’attribution des sièges ; … le principe d’égalité des électeurs serait enfin rompu puisque le principe d’indivisibilité du corps électoral qui ne permet pas une différenciation d’ordre démographique ou territorial au sein de la République ne serait pas respecté »[6]. Ce grand arrêt a constitué « un moteur de la réconciliation nationale »[7], puisque la majorité et l’opposition, grâce à la médiation du barreau, ont ultérieurement convenu d’une règle du jeu et pacifié leurs relations.

            Par la censure des lois électorales sur mesure, le juge fait prévaloir le pacte constitutionnel sur les arrangements politiciens. La saine application du droit électoral, dans un climat politique passionnel, est également un gage de paix.

(2)       Le contrôle équitable de l’élection - Au juge revient la redoutable responsabilité de crédibiliser le principe constitutionnel de la dévolution pacifique du pouvoir par l’élection. L’examen impartial des dossiers de candidatures et la juste sanction des irrégularités affectant le scrutin conditionnent pour une large part la légitimité de son contrôle.

            Les élections doivent être régulièrement disputées pour se dérouler pacifiquement. C’est pourquoi le contrôle équitable de la régularité des candidatures revêt une importance capitale. Le juge doit savoir valider une candidature rejetée à tort par l’administration. La Cour Constitutionnelle du Togo a ainsi annulé en 1999 des décisions du Ministre de l’intérieur rejetant trois candidatures sur la base d’une interprétation erronée du délai du paiement du cautionnement électoral[8]. Son homologue du Bénina, quant à elle, constaté en 2003 que la Commission électorale nationale avait violé la loi en rejetant une demande de remplacement sur une liste de candidats d’un ancien ministre décédé … après avoir opéré le remplacement sans disposer d’un certificat de décès[9]. Dans certains cas, l’application à la lettre de la loi électorale aboutit à autoriser la candidature d’une personne dont la moralité paraît douteuse. La décision du juge peut alors être incomprise par les populations et dûment instrumentalisée par un rival pour fausser la concurrence électorale et aiguiser les tensions. C’est ainsi que les cours constitutionnelles du Mali et du Bénin ont validé la postulation d’une personne qui avait fait appel de sa condamnation respectivement pour émission de chèque sans provision[10] et pour corruption et incitation de mineure à la débauche[11]. Un effort pédagogique constant est requis du juge qui, pour pacifier le jeu politique, peut encore trancher un contentieux dont il a été irrégulièrement saisi. Ce cas limite s’est produit au Mali en 2002 : après avoir déclaré irrecevable la réclamation visant la candidature à l’élection présidentielle du général Amadou Toumani Touré, la Cour Constitutionnelle s’est prononcée, « le point de droit posé par la requête revêtant un intérêt national évident »[12].

            Les résultats définitifs des élections doivent être reconnus comme légitimes par les compétiteurs pour que s’enracine une démocratie apaisée. Cela implique que le juge constitutionnel use sans faiblesse mais avec prudence de son pouvoir d’authentifier l’expression du suffrage, c’est-à-dire de confirmer, réformer ou annuler les résultats provisoires. Par pragmatisme, voire, par mimétisme, le juge africain s’est approprié le principe de l’influence déterminante : une irrégularité n’entraînera l’annulation qu’à la double condition d’avoir gravement altéré la sincérité du scrutin et de se combiner avec un faible écart de voix séparant les concurrents. Le recours à ce principe contesté, qui engendre « une certaine frustration » chez les requérants[13], peut inutilement fragiliser l’apprentissage du jeu démocratique : « Si vous êtes puissants, trichez en toute impunité. Si vous êtes fragiles, évitez la moindre incartade… »[14] La paix est mieux assurée lorsque le juge prend en considération avant tout l’ampleur de la fraude : en 1995, au Bénin, le scrutin législatif a été annulé dans le Borgou, au motif que « les irrégularités qui y ont été commises, par leur nombre et leur gravité, retirent au scrutin tout caractère de sincérité », et à Cotonou, ville acquise au parti présidentiel, en raison du « retard anormal » de deux semaines accusé pour la transmission des documents électoraux[15] ; au Togo, en 1999, l’annulation des élections législatives à Dankpen a été décidée « nonobstant l’écart de voix existant entre les deux candidats [parce que] l’attribution de 66,1% de suffrages exprimés reste incertaine »[16]. Cependant, si une telle rigueur s’impose, le juge est en partie prisonnier d’un système qui le dépasse et lui interdit de rendre en tout temps de justes décisions. Ainsi, la Cour Constitutionnelle du Mali a annulé à bon droit les élections législatives du 13 avril 1997, au motif qu’aucune liste électorale ne lui avait été fournie[17], avant de valider l’élection présidentielle du 11 mai suivant au grand dam des opposants. Le juge constitutionnel africain, parce que son office est substantiellement entravé par l’incomplétude de la démocratie réelle, peut par son rigorisme menacer de fragiles équilibres et devenir la cible des compétiteurs. Quelle valeur peut-on attribuer à une élection où, comme au Bénin et au Mali, jusqu’à un quart des suffrages recensés ont été annulés ? Le juge constitutionnel peut-il être un faiseur de paix lorsque pris dans la tourmente électorale il est considéré comme « un acteur de l’élection » et s’expose aux critiques « d’un seul camp politique » pouvant « à la longue atteindre son autorité » [18]?

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La Constitution mise en œuvre par le juge constitutionnel n’enfante pas par elle-même la paix en Afrique, sur ce continent qui « oscille entre une marche chaotique vers la démocratie et les régressions chaotiques »[19]. Lorsque le texte suprême a été établi dans l’intention délibérée de mener une guerre sans merci, légale mais illégitime, contre des prétendants au pouvoir, lorsque le juge se complaît dans le rôle de bras armé du pouvoir, la paix est factice et provisoire. Par contre, une « bonne » Constitution résultant d’un large consensus constitue un véritable rempart pour la paix s’il y a un juge constitutionnel respectable et respecté en sentinelle. Ce constat invite à la modestie, à la sagesse de feu le doyen Georges Vedel : « si le droit dit ce qu’il faut faire, il ne dit pas ce qu’on en fera » [20].

Stéphane Bolle

[1] Me A. ZINZINDOHOUE, Président de la Cour Suprême du Bénin dans son discours au Colloque international de Cotonou (11-12 novembre 1998) sur « Le contentieux électoral et l’Etat de droit », Les cahiers de l’AOA-HJF, 2001, p. 10.

[2] C. GREWE et H. RUIZ FABRI, op. cit., p. 67.

[3] Me A. S. AYO, « Elections démocratiques en Afrique de l’Ouest et du Centre. Bilan critique et perspectives », Afrique Démocratie, Mars 1994, p. 10.

[4] Arrêt CC 96-003 des 24 et 25 octobre 1996.

[5] Décision DCC 96-002 du 5 janvier 1996.

[6] Arrêt CC 96-003 des 24 et 25 octobre 1996

[7] B. SPITZ, « La Cour Constitutionnelle du Mali et le droit électoral », Les cahiers du Conseil constitutionnel n°2-1997, p. 34.

[8] Décision E 004/99 du 12 mars 1999.

[9] Décision EL 03-009 du 21 mars 2003.

[10] Arrêt n°02-139/CC-EL du 22 juin 2002.

[11] Décision EL 03-008 des 20 et 21 mars 2003

[12] Arrêt n°02-133/CC-EP du 6 avril 2002.

[13] G. BADET, op. cit., p. 166 et s..

[14] J. ROBERT, « Le Conseil constitutionnel a-t-il démérité ? », in Mélanges Pierre Pactet, Dalloz, 2003, p. 877.

[15] Proclamation des résultats des élections législatives du 28 mars 1995 (16 avril 1995).

[16] Décision E 012/99 du 8 avril 1999.

[17] Arrêt EL 97-046 CC du 25 avril 1997

[18] J.-C. MASCLET, « Rapport de synthèse », Colloque international de Cotonou (11-12 novembre 1998) sur « Le contentieux électoral et l’Etat de droit », Les cahiers de l’AOA-HJF, 2001, pp. 49-50.

[19] D. BOURMAUD, La politique en Afrique, Paris, Montchrestien, 1997, p. 153.

[20] G. VEDEL, « Le Hasard et la Nécessité », Pouvoirs n°50, 1989, pp. 27-28.