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Vous trouverez ci-après le texte d’une contribution de Samuel-Jacques PRISO-ESSAWE au site LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Je vous invite à le commenter sans modération.
Ordonnances du 7 mars 2008.
La Constitution obligeait-elle le Président BIYA à respecter le droit de la CEMAC ?
Samuel-Jacques PRISO-ESSAWE
Maître de conférences en droit public,
Vice-Président de l’Université d’Avignon et des pays de Vaucluse
Le mois de février a été spécialement mouvementé au Cameroun, mettant ce pays à la une de nombreux médias internationaux. Les grondements populaires décriant la difficulté croissante de faire face aux basiques défis quotidiens, et son refus d'une probable révision constitutionnelle sur la limitation du nombre de mandats présidentiels, ont laissé sur le tapis quelques victimes de plus. À la fin d'une série pour le moins agitée, le président Biya a (re)pris la main, en répondant sur deux fronts. Gardant, sans réelle surprise, le silence sur la question de la révision de l'article 6 (2) de la Constitution de 1996 , il a d'abord tapé du poing sur la table, par un « musclé » rappel à l'ordre. Il a ensuite adopté différentes mesures destinées à « améliorer » la vie quotidienne. Deux décrets du 7 mars 2008 ont relevé le niveau de rémunération des fonctionnaires et autres agents de l'Etat, et deux ordonnances du même jour ont mis en place quelques mesures d'ordre fiscal et douanier : Paul Biya a en effet fixé le tarif Extérieur Commun sur les ciments à 10% jusqu'au 31 août 2008 et suspendu les droits et taxes de douane sur certains produits de première nécessité. Les ordonnances présidentielles, consultables ici, visent entre autres textes « l'article 22 de la convention instituant l'Union Économique de l'Afrique Centrale », invitant ainsi le droit de la CEMAC (Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale) dans la crise sociale au Cameroun. Mais les exigences du texte visé n'ont pas tout à fait été respectées, et du point de vue constitutionnel, il convient de déterminer si on pourrait identifier dans la Constitution du 16 janvier 1998 des éléments obligeant le Président à se plier aux obligations communautaires.
Le droit communautaire n'a pas été respecté.
Que dit l'article 22 de la Convention visée ? L'article 22 de la convention de l'UEAC instaure la possibilité pour les Etats membres de la CEMAC de prendre un certain nombre de mesures en cas de difficultés nationales. Ces mesures sont de deux ordres. Un Etat peut d'abord remédier à des « difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs économiques » en adoptant des « mesures de protection ». Dans l'hypothèse d'une « crise économique soudaine affectant notamment la balance des paiements », l'Etat peut aussi prendre des « mesures de sauvegarde ». L'article 22 définit des conditions de procédure (autorisation préalable ou contrôle a posteriori) et de fond (durée maximale, effet des mesures, nécessité, proportionnalité). L'action de l'Etat en cause est encadrée différemment selon la mesure envisagée.
Les mesures de protection (article 22§1) sont des dérogations aux règles générales de l'union économique et de la politique commerciale commune. À ce titre, elles ne peuvent être adoptées qu’après autorisation du Conseil des ministres de l'UEAC, sur proposition du Secrétariat exécutif de la CEMAC. Par ailleurs, les mesures sont adoptées pour une « durée limitée ».
Les mesures de sauvegarde quant à elles (article 22§2) ne nécessitent pas d'autorisation préalable de l'UEAC. Toutefois, elles font l'objet d'un contrôle a posteriori dans la mesure où leur durée ne peut excéder six mois, qu'elles « ne doivent provoquer qu'un minimum de perturbations sur le fonctionnement du marché commun », et qu'elles doivent être « entérinées, tant dans leur durée que dans leur contenu, par le Conseil des Ministres ».
Dès lors, en ne visant l'article 22 que de manière générale, les ordonnances du 7 mars 2008 pèchent par imprécision, en n'indiquant pas spécifiquement l'alinéa pertinent de la disposition conventionnelle.
L'ordonnance sur les produits de première nécessité n'indique pas de limite dans le temps. L'article 22 de la convention de l'UEAC limite l'action des Etats dans le temps. Les mesures de sauvegarde « ne peuvent excéder une durée de six mois » (art. 22§2), et les mesures de protection doivent être prises « pour une durée limitée » (art. 22§1). Or l'ordonnance 2008/002 ne fixe aucun délai de validité de la suspension des droits et taxes douaniers décidée pour certains produits (poisson, blé, farine de blé et de froment, riz). Il n'est donc pas besoin d'aller plus loin pour établir l'irrégularité de ce texte présidentiel.
L'ordonnance « ciments » quant à elle fixe à 10% le taux du TEC pour une période allant « de la date de signature » de l'ordonnance (art. 3) « jusqu'au 31 août 2008 » (art. 1er), soit une durée légèrement inférieure à six mois. L'ordonnance respecte ainsi les exigences des deux paragraphes de l'article 22 ; le critère « temporel » n'est donc pas suffisant pour définir matériellement la mesure prise par l'ordonnance 2008/001, et attester du respect des autres exigences communautaires.
La recherche d'éléments de réponse dans la lecture des deux ordonnances permet de dégager quelques certitudes, insuffisantes elles aussi :
1. Elles ont pour objet de faire face à des difficultés immédiates, et constituent une réaction unilatérale de l'Etat, ce qui est envisagé par la convention. La qualification de ces difficultés et leur rattachement à l'un ou l'autre des paragraphes de l'article 22 reste toutefois à établir.
2. Elles dérogent au droit communautaire : elles suspendent les droits et taxes douaniers, et fixent un taux du Tarif extérieur commun. L'UEAC étant une union douanière, il va de soi que de telles mesures dérogent au droit communautaire.
3. Aucune action préalable – au sens de l'article 22 de la convention de l'UEAC – n'a été menée par le Cameroun auprès des organes de l'UEAC, et aucun acte du Conseil des Ministres n'a été adopté pour autoriser l'Etat membre à prendre des mesures d'urgence. Cela laisse donc supposer que pour les autorités camerounaises, la fixation provisoire du taux du TEC pour les ciments est une mesure de sauvegarde.
Les ordonnances n'énoncent pas de mesures de sauvegarde. Pour la convention de l'UEAC, la mesure de sauvegarde est une mesure « (prise) à titre conservatoire » pour faire face à une « crise économique soudaine affectant notamment la balance des paiements ». L'analyse contextuelle des ordonnances amène difficilement à dire qu'il y ait eu « crise économique soudaine ». Si l'on peut admettre par hypothèse l'existence d'une crise économique, l'on ne peut pour autant pas dire que les émeutes qui ont conduit aux ordonnances présidentielles du 7 mars 2008 en aient été le révélateur soudain ; les difficultés brutalement mises en évidence par les émeutes du mois de février sont récurrentes... Et les ordonnances présidentielles ont été davantage une réaction à une crise sociale qu'un acte de sauvegarde d'une économie structurellement menacée ! La référence à une « crise économique soudaine » n'est donc pas la bonne. Par ailleurs, le caractère sectoriel des mesures prises (ciments, blé et farine de blé, riz, poissons) fait davantage référence (en raisonnant par défaut) aux « difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs économiques » au sens du premier paragraphe de l'article 22 de la convention UEAC. Si la référence à l'article 22 s'imposait donc du fait que les mesures prises dérogent à la réglementation communautaire (modification du tarif douanier de la CEMAC), la mesure de protection apparaissait comme la qualification la mieux adaptée. Une autorisation du Conseil des Ministres statuant à la majorité qualifiée était donc nécessaire.
Reste la question de savoir si la Constitution camerounaise pouvait être un rempart de protection du droit communautaire.
Quel « secours » constitutionnel pour le droit communautaire ?
C'est au regard de la nature juridique des textes concernés que cette interrogation doit être recherchée. L'article 22 de la convention de l'UEAC entre dans la catégorie des clauses d’un traité ou accord international et est donc régi par les dispositions des articles 43 à 45 de la Constitution de 1996 ; les ordonnances présidentielles quant à elles sont régies par l'article 28 du texte constitutionnel.
La Constitution impose au Parlement de veiller au respect du droit communautaire. Si le Président de la République peut statuer par ordonnance sur des matières législatives, c'est en vertu d'une autorisation du Parlement. Ces ordonnances ont une valeur réglementaire tant qu'elles n'ont pas été ratifiées par le Parlement. L'intervention a posteriori du législateur a donc deux effets sur les ordonnances : elle lui permet d'une part d'assurer un contrôle de la validité du texte présidentiel (les ordonnances « demeurent en vigueur tant que le Parlement n’a pas refusé de les ratifier ») ; elle confère d’autre part aux ordonnances ratifiées (validées) une valeur législative. Et donc inférieure aux conventions internationales régulièrement ratifiées ou approuvées. Sans nous étendre sur la question de l'autorisation parlementaire dans le cas d'espèce, on peut d'emblée retenir que seule la validation parlementaire permet un contrôle, et le cas échéant une sanction de la mauvaise application du texte international par l'ordonnance présidentielle. L'article 22 de la convention de l'UEAC – et partant l'ensemble de la réglementation communautaire concernée – devrait donc pouvoir bénéficier de ce contrôle...
Dans l'hypothèse – vraisemblable – d'une validation des ordonnances par le Parlement, la question de l'autorité compétente pour exercer le contrôle restera entière. Les ordonnances auront en effet acquis une valeur législative. Elles pourront échapper au contrôle du juge constitutionnel, à moins que ce dernier n'accepte de considérer une telle violation du droit communautaire comme étant une violation de l'obligation constitutionnelle de respecter les engagements internationaux de l'Etat... Elles pourront aussi échapper au contrôle du juge ordinaire, sauf si ce dernier s'inspire, par exemple, de la jurisprudence française (administrative et judiciaire) en matière de contrôle de la conventionnalité des lois. Mais dans tous les cas, ces juridictions ne disposent d'aucun outil spécifique au droit communautaire : le droit de la CEMAC n'a dans la constitution du 18 janvier 1996 aucun statut particulier ni reconnaissance spécifique.
La ratification des traités et conventions de la CEMAC ouvre la voie à un contrôle communautaire des ordonnances. L'absence de contrôle au plan national n'empêche pas, en tous cas, l'examen de la validité des ordonnances présidentielles dans l'ordre juridique de la CEMAC. La Cour de justice de la Communauté, saisie dans le cadre du contrôle de légalité tel qu'organisé par la convention relative à cette Cour, est naturellement compétente pour se prononcer sur la conformité des ordonnances au droit communautaire. Cette perspective intéressante, dont il est souhaitable (pour les délices du juriste comme pour la perspective politique de voir les engagements respectés) que le Conseil des ministres, le Secrétariat exécutif de la CEMAC ou des particuliers se saisissent, ouvrirait très probablement un fort intéressant débat entre autorités nationales et communautaires.
