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  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE
  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

29 août 2008 5 29 /08 /août /2008 15:12

La Cour Constitutionnelle du Bénin, désormais présidée par Me Robert Dossou, a rendu, le 21 août 2008, deux décisions, dont la presse s'est faîte l'écho. C'est moins la correction juridique des décisions que le rejet des prétentions des requérants qui a retenu l'attention : l'opposition déboutée a dénoncé la partialité de la Cour Constitutionnelle qui serait devenue, depuis le dernier renouvellement, le bras armé du Palais de la Marina - la résidence officielle du Président de la République. La haute juridiction ne serait digne de respect qu'à la condition de donner raison aux contestataires qui détiendraient ès qualités la vérité du droit ! Vous me direz que, partout dans le monde, les politiciens tiennent ce type de raisonnement lorsqu'un juge leur donne juridiquement tort. Sans doute... Mais, le phénomène a pris une grande ampleur au Bénin : prise au piège d'un conflit aigu et persistant entre l'exécutif et ses opposants - majoritaires - à l'Assemblée Nationale, la Cour Constitutionnelle est désormais une cible privilégiée des politiciens, alors qu'en droit elle ne démérite pas, loin s'en faut.

 

Il faut dire que les détracteurs de la Cour Dossou n'ont eu de cesse de l'attaquer. La Cour Ouinsou a dû, d'abord, vider le contentieux de la désignation des juges de la quatrième mandature ; et rejeter de lourdes contestations, tant sur la procédure (voir "Quand la Cour Constitutionnelle valide la Cour Constitutionnelle") que sur le fond (voir la décision DCC 08-067 du 6 juin 2008). C'est ensuite la décision DCC 08-72 du 25 juillet 2008, la première « grande » décision de la Cour Dossou constatant le blocage de l'institution parlementaire et légitimant la prise d'ordonnances exceptionnelles par le Président Yayi Boni, qui a été vilipendée.

 

Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que les décisions du 21 août 2008 aient fait - ou feront -, à leur tour, l'objet de commentaires acerbes et immérités. Nombre de contempteurs de la Cour Dossou ne semblent pas avoir pris la peine de lire - a fortiori d'analyser - des décisions somme toute banales en droit.

 

Paradoxalement, la décision DCC 08-94 du 21 août 2008 est celle qui a suscité le moins de réactions, alors qu'elle concerne le devenir de la Constitution du 11 décembre 1990 : la Cour Constitutionnelle a déclaré irrecevable la requête d'un citoyen dirigée contre l'annonce d'un référendum de révision faîte par le Président de la République, à l'occasion de son discours du 31 juillet 2008. Il est très courant que la Cour soit conduite depuis 1993 à opposer une fin de non-recevoir à de nombreuses saisines, attestant du report de conscience dont elle est victime et bénéficiaire. A bon droit, la Cour a souligné en l'espèce «  que le message à la Nation du Président de la République n'est pas une loi, ou un texte susceptible d'être soumis au contrôle de constitutionnalité [...]; que par ailleurs, l'engagement de soumettre au référendum le projet de révision de la Constitution n'est  pas une décision pouvant modifier l'ordonnancement juridique ». Si, en attendant un recours à l'encontre de la prochaine décision présidentielle, elle laisse entière la problématique "Toilettage ou nouvelle Constitution au Bénin?", cette solution impeccable démontre que la Cour Constitutionnelle ne peut ni ne veut tout faire. La sagesse même pour une Cour déjà très sollicitée et puissante...

 

La décision DCC 08-095 du 21 août 2008 est intervenue, quant à elle, dans le domaine très sensible de la régulation du secteur audiovisuel, libéralisé par la loi n°97-010 du 20 août 1997. Il faut rappeler que la Cour Constitutionnelle Ouinsou a désavoué à deux reprises la HAAC (Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication), en conflit avec le Gouvernement: à la demande du Président de la République, elle a annulé, par décision DCC 08-021 du 28 février 2008, l'attribution de fréquences par l'instance de régulation ; dans sa décision DCC 08-045 du 2 avril 2008, elle a validé la mise hors tension et sous scellés, par le ministre de la communication, des équipements d'une radio privée émettant en violation de sa précédente décision. Juridiquement fondées, les décisions de la Cour Constitutionnelle ont été vertement critiquées et ont inspiré le dépôt, par le député Sacca Fikara et 12 autres de ses collègues, d'une proposition de loi organique modifiant la loi organique n°92-021 du 21 août 1992 sur la HAAC. La proposition, déposée le 9 juin 2008 et affectée le 7 juillet à la Commission des lois, ambitionnait d'affermir l'indépendance de la HAAC par rapport au Gouvernement:

  • d'une part, le mode de désignation de la HACC serait réaménagé au profit de la plénière - et non plus du bureau - de l'Assemblée Nationale qui choisirait 5 des 9 membres, et aux dépens du Président de la République qui ne nommerait plus qu'1 membre - au lieu de 3;
  • d'autre part, les membres de la HAAC pourraient être reconduits pour un quinquennat - alors que leur mandat n'est pas actuellement renouvelable;
  • enfin et surtout, le Gouvernement perdrait la possibilité de bloquer indéfiniment l'attribution de fréquences par la HAAC, alors qu'aujourd'hui, en l'absence de rapport technique du ministère de la communication, l'instance de régulation ne peut autoriser l'exploitation d'une radio ou d'une télévision.

 

Appelée à trancher un conflit opposant le Président de la République et le Président de l'Assemblée Nationale sur la recevabilité - et non la constitutionnalité - de la proposition de loi organique, la Cour Constitutionnelle, sur le fondement de l'article 104 de la Constitution, a rendu la décision DCC 08-095 du 21 août 2008. Elle a jugé que la fixation des modalités de gestion des fréquences ne relevait pas du domaine de la loi délimité par l'article 98 de la Constitution et, par suite, a déclaré irrecevable la proposition querellée. La Cour Constitutionnelle a fait une application draconienne de la Constitution, mais une application qui s'inscrit en droite ligne de sa politique jurisprudentielle habituelle. En régime présidentiel, il est parfaitement cohérent que les domaines de compétences normatives du législatif et de l'exécutif soient strictement séparés. Avec un souci pédagogique évident, la Cour a tenu à préciser

« que l'irrecevabilité de l'article 104 de la Constitution a pour seul objet de protéger la compétence réglementaire telle qu'elle résulte des articles 98 et 100 de la Constitution ; que la Cour Constitutionnelle, lorsqu'elle est saisie, en application de l'article 104 de la Constitution, d'une proposition ou d'un amendement auquel le gouvernement a opposé l'irrecevabilité prévue audit article, ne peut statuer que sur la seule question de savoir si ladite proposition ou ledit amendement est du domaine de la loi ou a un caractère réglementaire ; qu'elle ne saurait donc à ce titre se prononcer sur la conformité du contenu de ces textes à la Constitution, conformité qui ne pourrait faire l'objet de son appréciation que si elle en était saisie dans les conditions prévues à l'article 123 de la Constitution »

 

Malgré ce, la décision DCC 08-095 du 21 août 2008 a été clouée au pilori dans une partie de la presse, plutôt défavorable au Président Yayi Boni :

 

  • Me Joseph Djogbénou a affirmé que la Cour Constitutionnelle avait commis une erreur de droit: elle aurait dû formuler un avis et non rendre une décision. Cette appréciation, de nature à jeter le discrédit sur la Cour et qui fait la une, ne résiste pas à la lecture croisée des dispositions pertinentes : statuer n'est-ce pas décider?
  • Surtout, on a pu lire que "la Cour de Robert Dossou veut embraser le Bénin". A l'appui de cette assertion, le journaliste voit dans la décision incriminée un obstacle à ce que l'Assemblée Nationale puisse retoucher la loi organique sur la HAAC, alors que la Cour a admis la recevabilité de la proposition sur la modification du mode de désignation des conseillers de la HAAC et de la réglementation de leur mandat. Il est aussi reproché à la Cour d'avoir statué avec célérité, autrement dit d'avoir respecté le délai de 8 jours qui lui est imparti. Enfin, le journaliste suggère que la représentation nationale, avec le concours des populations, pourrait résister à la décision DCC 08-095 du 21 août 2008. N'est-ce pas là un singulier appel à la désobéissance qui pourrait compromettre l'enracinement exemplaire au Bénin d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste?

 

Ces quelques lignes pourraient me faire passer, à tort, pour le conseiller juridique occulte ou le griot d'un pouvoir contesté. J'ai déjà subi ce genre de mésaventure et ai dû répliquer dans "le constitutionnaliste et la révision au Cameroun". C'est que, décidément, le droit et la politique ne font pas - pas toujours ! - bon ménage : le droit a ses raisons que la politique ne connaît pas ; le politique ne peut pas tout obtenir par le droit.

 

N'empêche que la Cour Constitutionnelle du Bénin jusqu'à présent est restée égale à elle-même : elle a dit la Constitution et la Constitution est ce qu'elle a dit.

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier 3
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

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23 août 2008 6 23 /08 /août /2008 16:45

Pour être courante, l'analyse des constitutions africaines sous l'angle du mimétisme appauvrit la science du droit constitutionnel parce qu'elle conduit à des impasses trop souvent impensées.

 

Le postulat de base de nombre d'africanistes est des plus fragiles : l'opération constituante - la rédaction d'une constitution nouvelle -  se ramènerait à un « simple exercice de copiste réalisé sous l'autorité de bailleurs de fonds internationaux et étrangers et sous le magistère de leurs hommes de plume et de science... juridique »[1] ; et, naturellement, les constituants africains francophones feraient du « copier/coller » avec la Constitution française du 4 octobre 1958.

 

La lecture croisée du prétendu "modèle" et de ses soi-disant « doubles » - tels que la Constitution gabonaise de 1991, la Constitution Burkinabè de 1991, ou la Constitution Centrafricaine de 2004, pour ne prendre que des textes organisant des régimes semi-présidentiels[2] - suffit à ruiner le postulat : certains articles ou alinéas sont, certes, des copies conformes, mais la plupart n'en sont pas, comme si les « copistes » avaient utilisé un scanner de mauvaise qualité pour reproduire la Constitution française du 4 octobre 1958.

 

Mais il y a plus : trop souvent, les africanistes qui certifient l'identité entre un texte africain et le texte-modèle oublient qu'existent plusieurs versions de la Constitution française du 4 octobre 1958 et, au risque de dangereux anachronismes, omettent de préciser laquelle a été copiée. Au mieux, leur constat est daté ; au pire, il est purement et simplement erroné, dès l'origine.

 

Affirmer, par exemple, qu'un CSM (Conseil supérieur de la magistrature) africain est identique ou ressemble à l'institution homonyme de l'ancienne métropole, configurée par les articles 64 et 65 de la Constitution, n'épuise pas la question. S'agit-il du CSM originel de 1958, organe consultatif entièrement nommé par le Président de la République ? du CSM réformé de 1993, organe toujours consultatif, mais dont les avis lient parfois l'autorité de nomination, et constitué de deux formations, la moitié des membres de chaque formation étant des magistrats choisis par leurs pairs ? ou encore du CSM refondu de 2008, organe au rôle inchangé, présidé non plus par le Chef de l'Etat, mais par un haut magistrat ès qualités, et où les magistrats choisis par leurs pairs sont en minorité ? A l'évidence, la précision est de taille, car elle dicte les termes d'un questionnement du type : sur le modèle français, la justice est-elle inféodée à l'exécutif via le CSM ?

 

Pour ne pas verser dans le simplisme, pour éviter de brocarder l'importation d'un "modèle gaulliste" caduc, il faudrait, au jour d'aujourd'hui, avertir le lecteur de « micro-comparaisons »[3] que telle disposition d'une constitution africaine francophone reprend - en tout ou en partie - la disposition incluse dans - au moins - l'une des versions suivantes de la Constitution française du 4 octobre 1958 :

 

 

 

Est-il pertinent que le chercheur ou le commentateur se prête à genre de contorsions qui, commandées par les fréquentes interventions du pouvoir de révision souverain - en France comme en Afrique -, exige un savoir encyclopédique en perpétuel mouvement[4] ? Ne faut-il pas plutôt changer enfin de paradigme pour étudier les constitutions "made in" Afrique  ?

 

C'est à la lumière de ces considérations que je vous invite à répondre à l'appel à articles n°1/2008 de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. La Constitution du 4 octobre 1958 est et demeure une source d'inspiration pour les constituants africains. Peut-être, mais de quelle Constitution du 4 octobre 1958 s'agit-il ?

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/


 

[1] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les nouvelles constitutions africaines et le mimétisme », in La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, p. 313

[2] Si la doctrine française a majoritairement récusé la notion de « régime semi-présidentiel » systématisée par Maurice DUVERGER, les protagonistes des débats constitutionnels africains y font systématiquement référence. Et la plupart des constitutions africaines contemporaines organisent les institutions selon le schéma décrit dans Les régimes semi-présidentiels, ars, PUF, 1986, p. 7 : « 1°un Président de la République élu au suffrage universel et doté de notables pouvoirs propres ; 2°un Premier Ministre et un Gouvernement responsables devant les députés ». Il faut signaler le regain d'intérêt sur la toile pour ce type de régime, relayé par le très sérieux blog en langue anglaise tenu par le Professeur Robert ELGIE : http://www.semipresidentialism.com/The_Semi-presidential_One/Blog/Blog.html.

[3] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, op. cit.., p. 310

[4] Les africanistes n'actualisent pas toujours leurs données sur la chose constitutionnelle en France et en livrent trop souvent une version datée. Il faut dire que la matière évolue très vite depuis les années 1990. Pour faire le point, la lecture du dernier ouvrage de de Dominique ROUSSEAU, La V° République se meurt, vive la démocratie, Paris, Odile Jacob, 2007,  s'avère fort utile. Mais certaines critiques fort pertinentes proposées ar l'auteur sont désormais caduques avec la promulgation de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V°République 

 

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23 août 2008 6 23 /08 /août /2008 15:50

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE œuvre à la vulgarisation des constitutions africaines d'aujourd'hui ainsi que de leurs textes d'application. C'est à ce titre que vous trouverez ci-dessous

 

 

 

Bonne lecture !

 

SB

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16 août 2008 6 16 /08 /août /2008 11:16

Suite et fin de "Un Congrès de révision, des anomalies (1ère partie)"

 
Une assemblée dirigée par le Sénat

 

La controverse a fait rage jusque dans les rangs du PDS (Parti Démocratique Sénégalais), le parti ultramajoritaire[1] : le Congrès du Parlement peut-il avoir pour bureau le bureau du Sénat, comme le souhaitait le Président Abdoulaye Wade ? Autrement dit, le Sénégal ne devrait-il pas copier le Congrès français dirigé par le bureau de l'Assemblée Nationale ou encore s'inspirer de l'article 120 de la Constitution de 2006 de la RD Congo qui désigne le bureau de l'Assemblée Nationale mais prévoit une présidence tournante entre les présidents des deux assemblées ?

 

En 2007, le pouvoir de révision souverain, décidément malhabile ou machiavélique, a omis de régler la question provoquant, l'année suivante, une querelle de préséance entre les présidents de l'Assemblée Nationale et du Sénat. La querelle et son dénouement ont mis à nu les contradictions et les tensions du système de la Constitution Wade :

 

  

 

  • En droit, la Constitution révisée en 2007 n'interdit pas formellement au Congrès du Parlement du Sénégal de décider que son bureau serait celui du Sénat. On pourrait objecter que la loi fondamentale a instauré un bicaméralisme très inégalitaire - aux dépens du Sénat - tant en matière de législation ordinaire (article 71) qu'en matière de révision constitutionnelle (article 103) ; et qu'il serait davantage logique d'accorder la prééminence à l'Assemblée Nationale, seule élue au suffrage universel direct. Seulement, ce serait ignorer l'économie générale d'un système où, par le truchement du Sénat, le Président de la République a le pouvoir, si le besoin s'en faisait sentir, de mener une guérilla licite contre l'Assemblée Nationale et d'empêcher, en particulier, l'aboutissement d'une révision de la Constitution, passant soit par un référendum, soit par la réunion d'une super-majorité parlementaire des 3/5 des suffrages (article 103). Faut-il rappeler qu'au Sénégal, comme en France, la convocation du Congrès du Parlement est nécessairement suspendue à la volonté du Chef de l'Etat qui « dispose d'un pouvoir discrétionnaire concernant le choix du moment et le contenu de l'ordre du jour, nonobstant le principe de la séparation des pouvoirs »[2] ? En obtenant des parlementaires que le bureau du Sénat dirige le Congrès du Parlement, le Président Wade n'a-t-il pas seulement réaffirmé avec éclat, contre une partie de ses soutiens, que "sa" Constitution ne peut être modifiée qu'avec son aval ?

 

Il n'est évidemment pas exclu que la solution retenue - somme toute symbolique, car seul le Congrès du Parlement et non son bureau décide - augure de transformations futures de la Constitution. Ses détracteurs y voient l'acte I d'une succession monarchique : Abdoulaye Wade aurait le projet (1) de nommer son fils au Sénat ; (2) de le faire élire Président de la chambre haute ; (3) de faire voter par le Congrès du Parlement une loi constitutionnelle, aux termes de laquelle le Président du Sénat achèverait le mandat présidentiel en cours, en cas de vacance de la magistrature suprême. Le retour - maintes fois annoncé - du dauphinat constitutionnel, qui existait sous les anciens régimes présidentialistes africains, est-il un pur fantasme, dans un système où rien ne semble pouvoir contrebalancer le pouvoir présidentiel ?

 

Une assemblée d'approbation comme les autres

 

En France, le Congrès du Parlement détonne : il s'agit d'une « Chambre d'enregistrement » ; « L'opération constituante se ramène au vote sur un projet de loi constitutionnelle, voire deux, le cas échéant (décrets des 23 juin 1998 et 3 novembre 1999), à la mesure de sa compétence bridée. Dans ces conditions, la délibération qui s'y déroule est purement formelle »[3]. Au Sénégal, une analyse différente semble devoir être faîte : le Congrès du Parlement est bien, selon le texte constitutionnel, une « assemblée d'approbation », mais, au regard de la pratique constitutionnelle actuelle, il partage évidemment cette qualité avec l'Assemblée Nationale - « mal élue » en 2007, avec le boycott des élections par les « grands » partis d'opposition - et le Sénat - « mal configuré » en 2007 par le pouvoir de révision - qui le constituent. Il est rarissime que les parlementaires rechignent à adopter les textes introduits par l'exécutif, au point d'envisager un vote de rejet ; c'est là un effet pervers du « fait majoritaire » porté à son paroxysme. Mieux, l'approbation massive des initiatives présidentielles, par l'Assemblée Nationale, le Sénat et, le cas échéant, le Congrès du Parlement, est recherchée : elle constituerait un brevet de légitimité démocratique incontestable, puisque les représentants de la Nation traduiraient nécessairement la volonté du peuple, seul détenteur de la souveraineté nationale (article 3 de la Constitution de 2001). Politiquement, il serait donc tout à fait inconcevable, voire inconvenant, que le Congrès du Parlement puisse contrarier, un tant soit peu, le dessein présidentiel, par exemple, en adoptant un projet de révision, de justesse, à deux voix près, comme en France le 21 juillet 2008.

 

Alors, décidément, non, le Congrès du Parlement du Sénégal n'est pas la copie conforme de son homonyme français !

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
la-constitution-en-afrique@voila.fr



[1] Lors des élections législatives du 29 avril 2001, les listes SOPI du PDS ont remporté 89 des 150 sièges en compétition. Lors des élections législatives du 3 juin 2007, boycottées par les principaux partis d'opposition, le PDS a remporté 131 des 150 sièges en compétition.

[2] Jean GICQUEL, « Le Congrès du Parlement », op. cit., p. 456.

[3] Jean GICQUEL, « Le Congrès du Parlement », op. cit., p. 459.

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16 août 2008 6 16 /08 /août /2008 07:30

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE œuvre à la vulgarisation des textes constitutionnels africains d'aujourd'hui. C'est à ce titre que vous trouverez ci-dessous

 

LA CONSTITUTION DE LA REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE DU 27 DECEMBRE 2004

 

[Source: http://www.law.yale.edu/RCW/rcw/jurisdictions/afm/centralafricanrepublic/car_const.pdf]

 

Bonne lecture !

 

SB

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12 août 2008 2 12 /08 /août /2008 07:30

ILLUSTRATION TIREE DU JOURNAL  "LA CROIX DU BENIN"

L’actualité constitutionnelle s’emballe au Bénin. Nonobstant la prise d'ordonnances exceptionnelles, le 28 juillet 2008, la fronde parlementaire se poursuit autour du projet de déposition du Président de l'Assemblée Nationale. C’est dans ce climat délétère que le Président Yayi Boni, dans son message à la Nation pour la célébration de la 48ième fête de l'indépendance, a fait le point sur le chantier de la révision de la Constitution de 1990  :


« C’est pour affermir la base de notre démocratie et pour consolider l’Etat de droit que j’ai procédé à la mise en place de la commission ad hoc chargée de la relecture de notre Loi fondamentale. Le rapport de cette commission fait actuellement l’objet d’un examen approfondi par le Gouvernement. Le rapport sera soumis à d’autres instances, car c’est tous ensemble que nous relirons la Constitution de notre cher pays, le Bénin. Je prends l’engagement, une fois les travaux définitivement terminés de soumettre au référendum l’avant-projet de la Constitution d’ici le premier semestre 2009 ».

 

La « feuille de route » présidentielle apparaît strictement conforme au « consensus national, principe à valeur constitutionnelle » qui commande l’exercice régulier du pouvoir de révision, selon la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 06-74 du 8 juillet 2006. Elle interpelle, néanmoins, le constitutionnaliste à un double titre : d’une part, en l’absence de la loi organique exigée par la Constitution de 1990 et faute de référence à un article précis de la loi fondamentale, le référendum projeté pose problème ; d’autre part et surtout, en l’absence de publication des travaux de la commission GLELE l’expression « avant-projet de la Constitution » donne à penser que l’exécutif pourrait envisager une révision constitutionnelle de grande ampleur.

 

QUEL REFERENDUM ?

 

Ce que le peuple béninois a fait, lors du référendum du 2 décembre 1990, seul le peuple béninois, détenteur de la souveraineté nationale, peut le défaire, en tout ou partie. Le Président Yayi Boni a manifestement souscrit à cette saine logique démocratique. Mais il n’a indiqué ni comment sera levé l’obstacle juridique à la tenue d’un référendum, ni quel sera le fondement juridique du référendum annoncé pour le premier semestre 2009.

 

La convocation régulière d’un référendum est présentement impossible : la loi organique devant, aux termes de l'article 4 alinéa 1 de la Constitution de 1990, déterminer les « conditions de recours au référendum » n’a toujours pas été promulguée. En avril 1994, le Président Nicéphore Soglo a dû renoncer à son projet de référendum en vue de l’instauration du scrutin uninominal majoritaire pour les élections législatives ; il n’a pu faire voter la loi organique par une l'Assemblée Nationale qui lui était largement hostile. A la lumière de ce précédent, le projet de référendum du Chef de l’Etat actuel paraît très aléatoire : la loi organique pourra-t-elle être adoptée en temps utile, à la majorité absolue – majorité qualifiée exigée par l'article 97 de la Constitution -, soit par les voix des députés de la mouvance présidentielle et d’une partie au moins de l’opposition parlementaire ? Le scénario est d’autant plus incertain qu’une loi organique ne peut être promulguée qu’après déclaration par la Cour Constitutionnelle de sa conformité à la Constitution et qu’il est courant que la Cour impose au législateur organique de revoir sa copie, parfois à plusieurs reprises.

 

C'est pourquoi un scénario alternatif a été évoqué: le Président de la République pourrait recourir, une nouvelle fois, à l'article 68 de la Constitution pour prendre par ordonnance la loi organique manquante. Seulement, une telle voie serait très certainement inconstitutionnelle :

-         d’une part, les conditions énoncées par l'article 68 seraient très malaisément remplies, dès lors qu’au regard de la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, la Cour Constitutionnelle n’entend sanctionner que l’obstruction parlementaire, et non pas le rejet d’un projet de loi organique, le refus de l’inscrire à l’ordre du jour ou son examen tardif… ;

-         d’autre part,  l'article 69 prescrit que les mesures exceptionnelles prises par le Président de la République « doivent s’inspirer de la volonté d’assurer aux pouvoirs publics et constitutionnels dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission » ; comment une ordonnance portant loi organique sur le référendum pourrait-elle respecter cette prescription ?

 

Reste à savoir, dans l’hypothèse où la loi organique de l'article 4 alinéa 1 serait mise en vigueur, quel référendum le Président Yayi Boni entend organiser. Le message à la Nation du 31 juillet 2008 ne permet pas de le déterminer avec exactitude. L’hypothèse normale, la plus « naturelle », est celle d’un référendum de confirmation, prévu par la Constitution, en son titre XI "De la Révision"  : le Président de la République, sur le fondement de l'article 155, soumet à l’approbation du peuple souverain le texte de révision voté par l'Assemblée Nationale, à la majorité des trois quarts des députés, conformément à l'article 154. Mais on ne peut passer sous silence une hypothèse concurrente, une hypothèse-catastrophe, celle d’un référendum d’initiative purement présidentielle régi par l'article 58 de la Constitution : le Président de la République soumet directement à l’approbation du peuple souverain une  « question relative […] à l’organisation des pouvoirs publics » ; A l'instar du sénégalais Abdoulaye Wade ou du malgache Ravalomanana, Yayi Boni pourrait, avec le consentement du peuple souverain, devenir le « maître » de la Constitution. « Formellement, le droit positif ne dresse aucune barrière excluant, sans équivoque possible, l’usage du référendum en matière constitutionnelle. […] Le Président du Bénin serait donc en droit non seulement de demander au corps électoral d’approuver un texte de révision entièrement rédigé annexé à la question, mais encore de solliciter sa décision sur une simple question. Il pourrait, par exemple, proposer une dérogation temporaire aux articles 154 et 155 de la Constitution, à l’effet soit de valider une loi de révision prise en considération ou adoptée par les députés à une majorité inférieure à celle requise, soit d’autoriser un quorum moins élevé de l’Assemblée Nationale à exercer les pouvoirs de révision. Un plébiscite déléguant la fonction constituante et inspiré de celui organisé en France par le prince-Président Louis Napoléon les 20 et 21 décembre 1851, pourrait même être décidé dans les termes suivants: « Autorisez-vous le Président de la République à procéder à la révision de la Constitution d’après les bases établies dans son message du... ?»[1].

 

Une telle lecture présidentialiste de l'article 58 de la Constitution ne pourrait prévaloir qu’avec l’aval de la Cour Constitutionnelle. Il est très vraisemblable que la Cour récuserait ce mode de révision, qui contredit manifestement le « consensus national, principe à valeur constitutionnelle », énoncé dans sa décision DCC 06-74 du 8 juillet 2006. Et l’annonce récente de la formation d’un gouvernement d’union nationale paraît de nature à écarter une révision aventureuse qui ruinerait l'Etat de droit et de démocratie pluraliste au Bénin.

 

QUELLE REVISION ?

 

Puisque le pouvoir de révision peut pratiquement tout faire, sous les seules réserves – de forme et de fond – figurant dans la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 06-74 du 8 juillet 2006, il importe que les béninois soient dûment informés des intentions de l’exécutif. Force est de constater que ce n’est pas le cas aujourd’hui.

 

Le Président Yayi Boni évoque l’exploitation par le Gouvernement des conclusions de la commission GLELE, mais le rapport – définitif ? provisoire ? - des experts n’a pas été rendu public. Cet impair entretient le doute et la confusion sur les orientations de la révision à venir ; il contredit, de manière flagrante, la méthode consensualiste de révision, retenue par le Chef de l’Etat. L’excellente Constitution du 11 décembre 1990, « texte sacré, issu d’un patient travail de légitimation endogène »[2],  ne saurait être saccagée, dans le secret des allées du pouvoir, à la va-vite. Le Président de la République ne rassure pas lorsqu’il indique laconiquement que le rapport de la commission GLELE sera soumis à "d'autres instances" que le Gouvernement, à des instances dont il ne dévoile pas l’identité. Ces lieux de consultation, de concertation et/ou de décision seront-ils organisés de manière à assurer une discussion publique et contradictoire ? "L'atelier national de validation" annoncé le 28 février 2008 sera-t-il une sorte de conférence nationale bis ? Tous les partis politiques, y compris ceux qui n’ont aucune représentation parlementaire, seront-ils sollicités ? L’une des moutures du texte de révision fera-t-elle l’objet d’une « popularisation » comme en 1990 ? Quelle place sera réservée à l'Assemblée Nationale, seule instance représentative issue du suffrage universel ?  Il urge que ces questions trouvent des réponses pour lever toute ambiguïté, dans le respect de la Constitution.

 

Le balisage de la révision est d’autant plus nécessaire que le Président Yayi Boni envisage, non sans équivoque, de soumettre à référendum « l’avant-projet de la Constitution d’ici le premier semestre 2009 ». Le terme retenu n’est pas des plus heureux : il rend inintelligible le dessein du pouvoir, quant au processus et au contenu de la révision. Le référendum considéré portant non sur un projet de révision mais sur un avant-projet, faut-il comprendre que le peuple, sur le fondement de l'article 58 de la Constitution, sera consulté sur une ou plusieurs questions et que l'Assemblée Nationale, statuant à la majorité des quatre cinquièmes des députés, finalisera la révision, conformément à l'article 155 ? Si un « avant-projet de la Constitution », et non un projet de révision doit être élaboré, faut-il comprendre que la Constitution du 11 décembre 1990 devrait être remplacée par un texte entièrement nouveau ? Autrement dit, le Président de la République aurait-il opté pour une révision totale de la Constitution ? Dans l’affirmative, l’entreprise de relecture n’aurait pas grand-chose à voir avec le toilettage prôné le 28 février 2008, lors de l'installation de la commission constitutionnelle. Néanmoins, la nouvelle Constitution pourrait parfaitement répondre à la commande présidentielle : le double quinquennat présidentiel, la limite d’âge des présidentiables et la durée de la législature ne seraient pas touchés ; en revanche, "les rapports entre les différents pouvoirs" seraient revus et corrigés pour que les "institutions de la République" puissent "contribuer à la lutte contre la Corruption [...] au coeur de l'idéal auquel le Peuple béninois a souscrit et ce bien sûr, dans le respect des droits fondamentaux et des libertés publiques".

 

Toilettage pour parfaire la Constitution du Bénin ou révision totale pour refaire la Constitution du Bénin ? Gageons que les béninois sauront, comme en 1990, faire le bon choix !

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/


[1] Stéphane Bolle, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d’une démocratie africaine par la Constitution, thèse de droit public, Montpellier, 1997, pp. 200-201.

[2] Ibid., p. 187.

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10 août 2008 7 10 /08 /août /2008 21:33


Au Bénin, "Le Président de la République, face à une situation de blocage, dispose du recours imparable d'écarter de son chemin, avec l'onction de la loi suprême qu'est la Constitution, tout ce qui peut gêner son action".  Après Nicéphore Soglo (1991-1996), en 1994 et 1996, et Mathieu Kérékou (1996-2006) en 2002, Yayi Boni s'est saisi, le 28 juillet 2008, de la faculté exceptionnelle de légiférer par ordonnances, sur le fondement et dans les limites des articles 68 et 69 de la Constitution de 1990. Lors d'un Conseil des ministres extraordinaire, le Chef de l'Etat a pris, d'après le communiqué officiel, les quatre ordonnances suivantes :

 

- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt n° 1127P signé à Vienne le 05 septembre 2007 entre la République du Bénin et le Fonds OPEP pour le Développement International (OFID), dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;

- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt signé à Cotonou le 17 décembre 2007 entre la République du Bénin et le Fonds Koweïtien pour le Développement économique Arabe, dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;

- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt N° 1/484 signé à Cotonou le 28 juin 2008 entre la République du Bénin et le Fonds Saoudien de Développement, dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;

- l'ordonnance modifiant les articles 11 et 33 de la loi n° 90-002 du 09 mai 1990 portant Code des investissements et instituant le régime «D» relatif aux investissements lourds.

 

La parenthèse des ordonnances s'est rapidement refermée avec l'adoption par l'Assemblée Nationale, le lendemain, par 64 voix pour, 0 contre et 2 abstentions, d'une loi fixant au 29 juillet à minuit le délai butoir pour l'exercice des pouvoirs exceptionnels.

 

L'activation d'une telle mécanique constitutionnelle, dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste exemplaire, ne lasse pas d'interroger. Et la brutalité du procédé trouble, suscite immanquablement la controverse politicienne et/ou pseudo-juridique. Pour autant, le constitutionnaliste n'aperçoit aucune raison de douter de la régularité du dernier recours à l'article 68 de la Constitution de 1990: les ordonnances du Dr Yayi Boni  traduisent, comme celles de ses prédécesseurs, la volonté de gouverner ponctuellement envers et contre la majorité de l'Assemblée Nationale dans un régime présidentiel (1) ; leur seule particularité est d'intervenir après une décision de la Cour Constitutionnelle justifiant leur nécessité (2).

 

(1) Des ordonnances pour pallier le blocage de l'Assemblée Nationale

 

Depuis plusieurs mois, les travaux de l'Assemblée Nationale connaissaient de graves perturbations, liées, d'une part, au projet de destitution du Président de l'Assemblée, d'autre part, au refus du pouvoir d'installer 24 des 77 conseils communaux élus les 20 avril et 1er mai 2008, avant que la Cour Suprême ait vidé le contentieux électoral. Aucun dossier législatif ne pouvait aboutir ; le fonctionnement normal de l'institution parlementaire était durablement compromis par la crise aiguë et persistante entre l'exécutif et ses opposants, majoritaires à l'Assemblée Nationale.

 

C'est pour surmonter "un blocage qui fait peser de graves menaces sur notre jeune démocratie et l'action du Gouvernement", pour remédier au refus de légiférer opposé par l'Assemblée, que le Président de la République a décidé d'exercer les pouvoirs exceptionnels à lui reconnus par l'article 68 de la Constitution de 1990. La décision présidentielle échappait à tout contrôle juridictionnel puisque, sous réserve de la consultation des présidents de l'Assemblée Nationale et de la Cour Constitutionnelle, elle constitue un « acte de Gouvernement » (décision DCC-27-94 de la Cour Constitutionnelle).

 

Certaines personnalités de l'opposition, comme Joël Frédéric Aïvo, ou de la société civile, comme Me Joseph Djogbénou, ont, néanmoins, tenté de démontrer que le Président Yayi Boni avait commis un abus de pouvoir, que les deux conditions cumulatives prescrites par l'article 68 de la Constitution de 1990 n'étaient pas réunies.

 

Une menace grave et immédiate pesait-elle sur les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire national ou l'exécution des engagements internationaux ? A l'évidence, le Bénin n'était pas victime d'une tentative de renversement de son régime constitutionnel (articles 65 et 66 de la Constitution de 1990) ; il n'était pas en proie à une guerre civile ou confronté à une grève générale à caractère insurrectionnel ; aucune guerre extérieure, ni entreprise terroriste, ne menaçait le pays ; et, il a pu paraître spécieux que le Président de la République invoque "le non respect d'engagements internationaux", soit l'exécution d'accords de prêts en instance de ratification. Seulement, l'article 68 de la Constitution, adopté sans débat en 1990 (voir en ce sens la lettre du Président Soglo à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, p. 22), est, pour paraphraser le Professeur Glèlè « d'une imprécision machiavélique ». Il se prête à bien des interprétations. Les institutions de la République ne sont-elles pas gravement et immédiatement menacées par la « grève » de la majorité des députés ? Si les crédits des partenaires au développement destinés à la lutte contre l'érosion côtière venaient à manquer, l'intégrité physique du territoire national ne serait-elle pas en péril ? La réponse positive à une seule de ces questions suffisait à justifier l'édiction d'ordonnances exceptionnelles, au regard de la menace conditionnant le recours à l'article 68 de la Constitution.

 

Le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels était-il menacé ou interrompu ? Les détracteurs du Chef de l'Etat ont opiné par la négative, estimant que la tenue régulière des sessions parlementaires s'opposait à l'exercice des pouvoirs exceptionnels de l'article 68 de la Constitution. Seulement, la situation de blocage de 2008 ressemble fort à la crise budgétaire de 1994, lorsque le Président Soglo affirmait que « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics était menacé et risquait d'être interrompu » (voir la lettre du Président Soglo à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, p. 24). Est-il raisonnable d'affirmer que la seconde condition énoncée par l'article 68 de la Constitution faisait défaut, lorsque le pouvoir de contracter au niveau international et/ou de faire la loi se trouvait totalement paralysé ? Si, par l'effet d'une fronde parlementaire, le Bénin, Etat aux ressources propres limitées, n'est pas en mesure de récolter les crédits indispensables à l'exécution de projets vitaux, comment peut-on refuser à son chef le droit de constater l'existence de l'état de crise de l'article 68 de la Constitution ? On pourrait objecter que c'est consentir à ce que le Chef de l'Etat invoque sa propre turpitude : n'a-t-il pas « couvert » une entorse aux lois de décentralisation - la non installation de conseils communaux dans le délai prescrit par l'article 16 de la loi sur les élections communales -, une entorse à l'origine d'une crise institutionnelle majeure qu'il n'a pas su résoudre par un dialogue républicain fécond ? Peut-être... mais cela ne constitue pas, en droit, un obstacle rédhibitoire à la mise en œuvre de l'article 68 de la Constitution !

 

Nonobstant une argumentation officielle plutôt maladroite, la régularité de la décision discrétionnaire du Président Yayi Boni ne fait guerre de doute. Elle était d'ailleurs assise sur une décision - controversée - de la Cour Constitutionnelle mettant à l'index le blocage de l'Assemblée Nationale.

 

(2) Des ordonnances prescrites par la Cour Constitutionnelle ?

 

Dans son message à la Nation du 28 juillet 2008, le Président de la République a indiqué : « Face à ces urgences, notre Institution parlementaire a plusieurs fois reporté sine die l'adoption de tous ces projets de loi. Saisie de ces reports successifs, la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, a déclaré ces reports contraires à notre Constitution.

Mes Chers Compatriotes,

Eu égard à cette décision des sept Sages de notre Institution constitutionnelle nous nous trouvons dans l'impasse ».

 

C'est là un fait inédit : la sanction juridictionnelle de violations de la Constitution a précédé et justifié la prise d'ordonnances, sur le fondement de l'article 68 de la Constitution de 1990. Les détracteurs du pouvoir ont, sans surprise, jeté l'opprobre sur la première « grande » décision de la Cour Constitutionnelle Dossou, qu'ils n'ont eu de cesse de juger inféodée au Palais de la Marina.  Reste qu'en droit la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 ne mérite pas, à mon sens, les sévères critiques formulées par Serge Prince Agbodjan : elle ne constitue pas "un premier faux pas" mais exprime l'activisme - souvent salué - dont la Cour Constitutionnelle du Bénin est coutumière.

 

La réglementation jurisprudentielle de l'ajournement

 

Le principal reproche adressé à la Cour Constitutionnelle Dossou peut être résumé comme suit : l'Assemblée Nationale a été sanctionnée pour avoir ajourné l'examen de projets de loi sans respecter une condition qui ne figure ni dans la Constitution, ni dans son règlement intérieur. En l'espèce, elle ne pouvait adopter une motion d'ajournement subordonnant la poursuite des débats au fond sur la ratification de trois accords de prêts à l'installation préalable et sans condition de tous les conseils communaux par le Gouvernement. La solution de la Cour Constitutionnelle est doublement motivée.

 

Premièrement, une question préjudicielle doit nécessairement avoir un rapport avec l'un des points inscrits à l'ordre du jour. Or, l'ajournement querellé méconnaît d'autant plus cette règle que l'Assemblée Nationale l'a voté au cours d'une session extraordinaire, régie par l'article 88 de la Constitution de 1990: « elle ne peut débattre que des questions inscrites à l'ordre du jour pour lequel elle a été convoquée, mais encore est tenue d'en débattre ». Autrement dit, l'Assemblée Nationale se trouvait devant une seule et unique alternative : approuver ou rejeter la demande de ratification d'un accord international. C'est pour écarter l'abus du pouvoir d'ajournement que la Cour Constitutionnelle impose aux députés une certaine discipline. A cet égard, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 ne va pas sans rappeler la décision du Conseil Constitutionnel français du 12 janvier 1989 rappelant les "limites inhérentes" au droit d'amendement. N'est-il pas raisonnable que les motifs de l'ajournement aient un lien direct avec le texte en discussion ? Dès lors que l'Assemblée Nationale dispose de d'autres instruments constitutionnels pour protester contre une violation de la légalité par l'exécutif, notamment l'interpellation de l'article 71, n'est-il pas sain que la distinction entre la fonction législative et la fonction de contrôle soit rigoureusement respectée ?

 

Le second motif peut s'énoncer comme suit : dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste, qui plus est dans un régime présidentiel, le principe de la séparation des pouvoirs interdit au corps législatif d'invoquer une question pendante devant la justice, à l'appui d'un refus même provisoire de légiférer. En l'espèce, même si la violation par le Gouvernement de l'article 16 de la loi sur les élections communales ne fait guère de doute, seuls les juges de l'élection - pour trancher la contestation des résultats - et/ou de l'excès de pouvoir - pour annuler le refus d'installation des conseils communaux élus dans le délai de 15 jours - ont compétence pour statuer. Autrement dit, il est interdit à l'Assemblée Nationale de remettre en cause l'office du juge, via l'ajournement sine die de la ratification d'accords internationaux. Légiférer n'est pas juger ! Une telle prohibition est assurément draconienne, mais en parfaite harmonie avec l'ordre constitutionnel béninois : l'Assemblée Nationale ne s'interdit-elle pas, aux termes de l'article 115 de son règlement intérieur, de créer une commission d'enquête ou de la laisser poursuivre des investigations, si les faits en cause donnent lieu à des poursuites judiciaires ? Il serait incohérent que l'Assemblée recouvre, par un usage tendancieux de l'ajournement, une faculté proscrite en matière d'enquête.

 

Les esprits chagrins font grief à la Cour Constitutionnelle d'être l'auteur d'une telle réglementation, s'octroyant par la même "un statut de "Commandeur" au dessus du législateur". Mais comment ignorer que, depuis longtemps, le régime constitutionnel du Bénin repose sur la « formulation d'une audacieuse « jurislation » constitutionnelle [... qui] pacifie la vie politique, tempère les excès politiciens d'un tout neuf jeu démocratique »[1] ? Pour critiquer, sous cet angle, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, il faudrait aussi rejeter toutes les « grandes » décisions de la Cour, une oeuvre considérable saluée par nombre d'africanistes et d'africains, parce qu'elle a préservé le Bénin de bien des dérèglements liés à l'apprentissage d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste !

 

Un vrai-faux revirement de jurisprudence

 

Enfin, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 opère un revirement de jurisprudence « canada dry » : cela ressemble à un revirement mais ce n'est pas un revirement ! Le rapprochement proposé avec la décision DCC 00-52 du 2 octobre 2000 ne permet pas de conclure à "l'abandon, voulu par le juge constitutionnel, d'une solution jurisprudentielle antérieure au profit d'une solution jurisprudentielle nouvelle et incompatible". En 2008, la Cour Constitutionnelle du Bénin n'a pas décidé ", de son propre chef, de dégager d'un même texte de référence à appliquer dans le cadre de son contrôle une interprétation opposée à celle [qu'elle] avait retenue" en 2000.

 

Les apparences sont, certes, trompeuses : en 2000, la Cour n'a pas déclaré contraire à la Constitution une résolution de l'Assemblée Nationale suspendant pendant 72 heures ses travaux en commission comme en plénière, en guise de protestation suite à un incident survenu ayant causé des préjudices matériels au cortège du président de l'Assemblée ; en 2008, la Cour déclare contraire à la Constitution une motion d'ajournement sine die de l'autorisation de ratifier des accords internationaux. Mais il faut convenir que la cause et l'objet n'étaient pas strictement identiques : la première affaire concernait l'exercice - censé être illicite - d'un prétendu droit de grève des députés, pour un laps de temps déterminé, alors que la seconde portait sur une allégation de blocage du fonctionnement des pouvoirs publics, pour une durée indéterminée ; par ailleurs, l'article 46 alinéa 1 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale distingue bien la décision « * [d'] ajourner la séance à un jour ou à une heure déterminée » - en cause dans la décision DCC 00-52 du 2 octobre 2000 - de celle de « * remettre la discussion d'une question à un jour déterminé ou sine die » - en cause dans la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, ce qui permet de faire un sort particulier à chacune des décisions.

 

Dans ces conditions, il n'est pas illogique de considérer « que l'Assemblée Nationale dont l'une des missions principales de voter les lois » a violé l'article 35 de la Constitution de 1990, lui imposant d'agir avec loyauté dans l'intérêt et le respect du bien commun, puisqu'elle « s'est abstenue d'autoriser la ratification des accords devant contribuer à la lutte contre l'érosion côtière ». Le trouble provient sûrement de ce que la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 a abondé dans le sens de l'exécutif et ouvert la voie aux ordonnances du Président Yayi Boni. Seulement, une seule question mérite d'être posée : le remède - la mise entre parenthèse de la Constitution normale et le recours aux pouvoirs exceptionnels de l'article 68 de la Constitution - était-il vraiment pire que le mal - la paralysie législative menaçant d'écorner l'image de marque internationale du Bénin, au détriment des populations ?

 

C'est non sans impatience que j'attends vos commentaires éclairés.

 

Au plaisir d'échanger

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/
 


[1] Stéphane Bolle, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin, thèse de droit public, Montpellier, 1997, p. 733.

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4 août 2008 1 04 /08 /août /2008 13:57

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE a le plaisir de vous proposer, avec l'aimable autorisation de l'auteur, une réflexion d'Albert TEVOEJRE, Professeur de Science Politique, ancien Secrétaire Général Adjoint de l'Organisation des Nations Unies, réflexion parue dans Jeune Afrique du 4 août 2008 :




ZIMBABWE : QUELLE AUTRE SOLUTION ?

 

Par Albert TEVOEDJRE[*]



La crise du Kenya a accouché d'une solution inventée par Kofi ANNAN, qui a permis de gérer une situation périlleuse par le biais d'un arrangement bancal sans doute, mais provisoirement efficace.

 

 

La solution kenyane pouvait se comprendre et se défendre. Les élections avaient été menées à leur terme. Les résultats, contestables, affichaient des chiffres qu'il fallait vérifier plus minutieusement. Le climat des violences à responsabilité partagée ne permettait aucune décision électorale définitive et convaincante.

Dans un tel schéma, l'ingénieuse trouvaille de Kofi ANNAN pouvait signifier : « la raison » qui ne tourne pas le dos à la vérité politique. Le partage devenait l'unique issue acceptable par tous.

 

Au Zimbabwe, les réalités sont totalement différentes.

Il y a eu un premier tour de l'élection présidentielle, un premier tour clairement gagné par un opposant que beaucoup d'observateurs estimaient déjà élu.

Devant cette situation, le parti au pouvoir qui impose un deuxième tour, déclenche une guerre atroce qui obstrue et empêche le processus électoral d'aller normalement à son terme.

 

Pour tout observateur honnête, MUGABE ne peut être reconnu légitimement réélu Président du Zimbabwe. C'est à une tragique farce que nous avons assisté puisque le processus électoral a été violemment détourné au profit d'une grossière parodie de plébiscite.

Dans les débats à huis clos au dernier sommet de l'Union Africaine à Charm el -Cheikh , ce point de vue est clairement apparu. Et c'est bien aussi ce qui rend la communauté internationale particulièrement sévère.

On ne peut donc pas répéter, au Zimbabwe, la solution kenyane. Cela constituerait un précédent fâcheux et un risque majeur pour tout le continent.

Imaginez, par exemple, un Sénégal ou un Bénin avec un Abdou DIOUF ou un Mathieu KEREKOU refusant le verdict des urnes, s'entourant d'une horde de miliciens et de mercenaires enragés pour contraindre Abdoulaye WADE ou YAYI Boni à se muer en « Premier Ministre », par le truchement d'arrangements internationaux médiocres. Qu'aurions-nous dit et qu'aurions-nous fait ? Or, ce scénario ne sera plus à exclure si la crise du Zimbabwe n'est pas davantage circonscrite et plus adroitement gérée.

 

Alors, je pense qu'il faut sortir de l'impasse d'un mimétisme dangereusement mécanique et inventer un autre chemin qui soit à la fois intelligent, crédible et républicain.

 

Dans le cas du Zimbabwe en effet, la vérité historique nous force à reconnaître que Robert MUGABE est le père légitime de la Nation, le fondateur incontesté de la République, l'unique vrai représentant vivant de tous ceux qui s'illustrèrent dans la longue lutte qui fit notre fierté.

Il a combattu le bon combat de l'indépendance et de la dignité. Il a triomphé vaillamment de Ian SMITH et de sa raciste et meurtrière arrogance. Il a reconquis pour les siens la terre de leurs ancêtres.

Le reconnaître n'a rien d'humiliant pour un démocrate sincère.

En revanche, il est tout aussi clair que l'usure du pouvoir, les rides dissimulées ou non qu'inflige à chacun de nous l'irréparable outrage d'un calendrier parfaitement inexorable, la misère accusatrice d'un peuple accablé par l'inflation et des atrocités de toutes sortes , les dures vérités d'un suffrage universel absolument impitoyable, tout cela commande à MUGABE de ne plus trop insister, de ne plus chercher à se prévaloir des prérogatives d'un pouvoir qui lui a déjà échappé.

 

A mon humble avis, la meilleure issue,  dans ce cas,  pourrait  être soit une révision de la Constitution du Zimbabwe, soit l'adoption d'une loi spéciale consacrant l'existence d'un Président Fondateur de la République, reconnu comme tel toute sa vie avec les privilèges, les honneurs et la considération qui lui sont dus.

 

Cette fonction officielle et constitutionnelle lui permettrait de signifier l'Histoire, d'être le garant de la continuité de la lutte pour l'indépendance et l'inspirateur des meilleurs choix possibles pour l'avenir du pays et de l'Afrique.

 

C'est le rôle non constitutionnalisé que joue aujourd'hui Nelson MANDELA en Afrique du Sud. C'est ce rôle qu'il convient de faire accepter à Robert MUGABE, qui ne peut plus, qui ne doit plus exercer un pouvoir exécutif qu'il détient depuis bientôt trente années.

 

Ce pouvoir exécutif doit être confié à un Président de la République démocratiquement élu et Chef d'un gouvernement qui gère le pays et le conduit selon les normes républicaines.

Voilà une petite idée. On pourrait l'améliorer...

Pourquoi ne pas tenter aussi une telle approche ?

 

MUGABE, Président à vie, comme Fondateur de la République, Sage grand Ancien de 85 ans, reconnu, honoré et respecté de tous, cela durera le temps qu'il faudra. Mais, l'aurions-nous oublié ? « Qu'est-ce que dix ans, qu'est-ce que vingt ans, puisqu'un seul instant les efface ! »

 

Mieux, avec Aimé Césaire, je veux renchérir : « Ma seule consolation est que les colonisations passent, que les nations ne sommeillent qu'un temps et que les peuples demeurent ». La colonisation a passé. Le temps de MUGABE, hier révolution triomphante, aujourd'hui, langoureux crépuscule, ferme lentement une petite parenthèse dans l'histoire qui se poursuit.

 

Vive donc le peuple du Zimbabwe à la tête ou au cœur d'une Afrique qui marche.

 

Oui, il y a, pour ce douloureux  pays, une autre solution, plus juste, plus courageuse et certainement plus digne de nous !

                                                                                              A. T.

 

                                                    

 

 

  



[*]  Professeur de Science Politique

Ancien Secrétaire général adjoint des Nations Unies

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1 août 2008 5 01 /08 /août /2008 12:20

 
Les études de droit parlementaire africain sont plutôt rares, alors même que l'exploration raisonnée de ce pan essentiel de la Constitution politique d'un pays se révèle particulièrement féconde. Télesphore ONDO, actuellement assistant à la faculté de droit et des sciences économiques de Libreville et chercheur au Centre d'étude et de recherches en droit et institutions politiques (CERDIP), se propose de combler cette carence avec son dernier ouvrage

 

Le droit parlementaire gabonais
Paris, L'Harmattan, 2008, 408 pages

 

Avec ce remarquable essai de droit positif, vous partirez à la découverte de L'institution parlementaire (Première partie) - bicamérale depuis la révision de 1994 - et de La fonction parlementaire (Seconde partie) - revalorisée depuis la sortie du monopartisme, propres à la IV° République du Gabon, régie par la Constitution du 26 mars 1991. Une telle découverte s'impose : « A l'exemple du « Retour de la momie », le droit parlementaire est sorti de sa tombe et (re)devient un droit vivant, c'est-à-dire, à l'instar du droit constitutionnel, un droit transformé qui se vit et reçoit réellement application » (p. 26). C'est pourquoi Télesphore ONDO ambitionne « d'isoler et de sortir cette discipline, la plus connue, la mieux vécue, à travers le député et le sénateur, du purgatoire universitaire dans lequel elle est enfermée depuis des décennies » (p. 27). Il opte à cet effet pour une « méthode juridique et politique » (p. 29), qui revient à appréhender, dans un même mouvement, les textes juridiques considérés et leur application, dans un contexte désormais pluraliste mais toujours présidentialiste.

 

L'auteur s'évertue à livrer des appréciations balancées, nuancées, qui tranchent avec l'univocité afropessimiste de trop nombreux travaux. On peut citer en ce sens la synthèse des développements sur la fonction parlementaire de législation : « En somme, la rationalisation du parlementarisme gabonais [...] contribue encore largement au musellement du Parlement gabonais. Toutefois [...] l'Assemblée Nationale et le Sénat sont loin d'être de simples « reliques institutionnelles ». En effet, la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, dans l'ensemble favorable aux Assemblées parlementaires et la volonté réelle des parlementaires de faire de leur institution un véritable pouvoir législatif, mettent en exergue une certaine dynamique de la fonction de législation » (pp. 221-222). Télesphore ONDO fait montre des mêmes qualités lorsqu'il analyse la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement : « Le Parlement dispose ainsi des procédures diverses de sanction de l'Exécutif. Elles ont été réhabilitées et renforcées par la Constitution et les règlements des assemblées pour faciliter leur application. Théoriquement, elles font du Parlement un véritable sanctionnateur de l'Exécutif. En réalité, la mise en œuvre de ces mécanismes reste largement hypothétique » (p. 251). Faut-il en déduire que l'échec relatif du constitutionnalisme libéral des années 1990 et 2000 est davantage imputable aux comportements des acteurs politiques qu'aux règles écrites et jurisprudentielles ?

 

Sous la plume de Télesphore ONDO, la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle - qui n'est pas le décalque de celle du Conseil Constitutionnel français - occupe une place insigne et s'analyse en « une véritable source de droit parlementaire »[1], bonifiant les préceptes libéraux de la norme fondamentale : « la haute juridiction apparaît de plus en plus comme une véritable garantie contre les dérives présidentialistes en protégeant les droits des parlementaires » (pp. 26-27) ; « la multiplication de ses décisions ... fait du droit parlementaire un droit largement jurisprudentiel » (p. 279). Vous ne manquerez pas d'apprécier l'audace créatrice du juge constitutionnel qui se permet, à titre d'exemples, de dicter, dans sa décision du 13 avril 2006, la procédure de remplacement du Président du Sénat pour combler les lacunes du règlement de la seconde chambre (pp. 134-135) et d'énoncer, dans sa décision du 12 novembre 1999, la procédure d'adoption d'une loi de finances en cas de retard imputable au Gouvernement pour combler les lacunes de l'article 48 de la Constitution du 26 mars 1991 (pp. 212-213). L'analyse de Télesphore ONDO conforte l'opinion doctrinale selon laquelle, dans nombre de pays, la constitution jurisprudentielle "made in" Afrique mérite attention.

 

Le droit parlementaire gabonais - rendant compte d'un corpus de règles et de pratiques « pas totalement libéré des tares du passé » (p. 279) - se conclue par des réflexions d'ordre prospectif, qui appellent, pour certaines d'en elles, un examen critique.

 

Après avoir fait le constat que le présidentialisme - et non le régime présidentiel - constituait « un obstacle classique et quasi insurmontable à l'éclosion d'un véritable droit parlementaire autonome » (p. 279), Télesphore ONDO écrit : « Un autre élément néfaste caractérise le droit parlementaire gabonais, c'est le mimétisme béat des Assemblées parlementaires » (p. 280).  L'observation, strictement conforme à une certaine « pensée unique » des africanistes, surprend : s'il est exact que Le droit parlementaire gabonais fait état de règles copiées de l'ancienne métropole, l'ouvrage met en exergue des règles tout à fait singulières, parfaitement inconnues en France. On peut citer pèle mêle : la démission ou l'exclusion d'un parti politique comme cause de cessation du mandat parlementaire ; le remplacement temporaire du parlementaire nommé au Gouvernement - du moins jusqu'à la très récente loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V° République ; l'intégration du règlement de chaque chambre dans le bloc de constitutionnalité ; l'appartenance obligatoire de chaque parlementaire à plusieurs commissions permanentes ; l'exigence d'une majorité qualifiée des 2/3 des parlementaires pour l'adoption d'un texte soumis par le Président de la République à une seconde délibération ; ou encore la soumission pour avis à la Cour Constitutionnelle de tout projet ou proposition de loi constitutionnelle ainsi que de tout amendement afférent. Au regard de ces incontestables différences, faut-il vraiment déplorer le « manque de créativité ou d'inventivité des ingénieurs constitutionnels et législatifs » (p. 280) du Gabon ? Pourquoi imputer au mimétisme la production de règles « imprécises » ou recelant des « lacunes, voire des contradictions qui sont de véritables nids à contentieux » (p. 280), alors que l'incomplétude ou l'imperfection est consubstantielle à tout droit écrit, qu'il soit ou non occidental ?

 

Dans la même optique, Télesphore ONDO plaide en faveur d'une « « décolonisation » du droit parlementaire » ; il invite les « ingénieurs juridiques gabonais » à puiser dans le vieux fonds coutumier pour, d'une part, « ranimer certaines règles en vigueur dans les Assemblées et Conseils traditionnels (comme la recherche du consensus en vue du bien commun, le pouvoir de sanctionner les chefs, la place faite aux minorités, etc) visant à faire du Parlement un véritable contrepoids » et, d'autre part, « réfléchir sur la composition actuelle du Sénat qui exclue les autorités traditionnelles, sociales, ethniques et religieuses » (p. 280). On peut regretter que ce plaidoyer ne vienne pas couronner un bilan coûts/avantages du droit parlementaire positif, une démonstration qui critiquerait explicitement le recrutement de la représentation nationale et valoriserait certaines anciennes règles de délibération. En quoi l'adjonction de représentants des forces traditionnelles, dans une proportion à déterminer, aux élus du suffrage universel indirect ferait-elle avancer la cause de l'institution parlementaire ? L'introduction du consensualisme, aux dépens de la « loi » de la majorité, constituerait-elle un véritable progrès ?

 

Ces questions auraient mérité quelques éclaircissements, mais ne remettent aucunement en cause les incontestables qualités de l'ouvrage de Télesphore ONDO. Alors, lisez et faîtes lire Le droit parlementaire gabonais !

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/



 

[1] Pierre Avril - Jean Gicquel, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, 3ième édition, 2004, p. 16

 

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29 juillet 2008 2 29 /07 /juillet /2008 09:11

Illustration extraite du journal "SUDONLINE"


Le Sénégal vient de vivre, le 23 juillet 2008, le premier Congrès de son Parlement, prévu par le titre XII de la Constitution "De la révision", dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle de 2007 rétablissant le Sénat. Hasard du calendrier : le Président de la République française promulguait le même jour la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V° République, adoptée – comme la quasi-totalité des révisions constitutionnelles depuis 1958 - … par le Congrès du Parlement. Faut-il y voir le signe qu’au Sénégal « la réunion en un collège unique des députés et des sénateurs, en fonction à cette date, en vue de procéder à l’approbation d’un projet de révision »[1] est totalement importée de France ? Le Congrès du Parlement du Sénégal, qui vient d'adopter cinq textes de révision , est-il la copie conforme de son homonyme français ?

 

Une réponse négative s’impose : les spécificités, voire les anomalies, décelables au Sénégal interdisent de transposer telle quelle l’analyse pénétrante qu’a pu faire Jean Gicquel de cette « assemblée singulière, tant du point de vue formel que matériel »[2]. Si le Congrès du Parlement du Sénégal est bien « une structure monocamérale » bâtie pour « recueillir l’expression de la volonté bicamérale »[3], son incontestable originalité, sa légitimité encore mal établie et/ou sujet à caution, interpellent le constitutionnaliste.

 

Une assemblée à la discrétion du Chef de l’Etat

 

Le Président de la République peut seul décider de faire approuver un projet de loi constitutionnelle « sans pour autant déranger l’ensemble des citoyens »[4] ; le pouvoir de convoquer le Congrès du Parlement ne relève donc d’aucune autre autorité. La lettre concordante des articles 103 alinéa 4 sénégalais et 89 alinéa 3 français est d’une aveuglante clarté.

 

Me Ndèye Fatou Touré, députée du Mouvement Tekki, a, pourtant, attaqué pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat le décret de convocation n°2008-419. Elle conteste à bon droit un "décret de la honte" comportant un projet de règlement intérieur du Congrès du Parlement : le Président Abdoulaye Wade a manifestement violé le principe d’autonomie parlementaire, déjà réduit à la portion congrue[5]. Mais l’avocate prétend, à tort, que « c’est une honte parce que le président n’a aucun droit, ni titre pour convoquer en l’absence de dispositions constitutionnelles ». Comment peut-on raisonnablement avancer qu’il n’y a pas de « base légale pour un président de la République aujourd’hui dans notre ordonnancement institutionnel pour convoquer un Parlement en congrès », à la lecture de l'article 103 alinéa 4 de la Constitution ? Le Président de la République qui prend la décision d’éviter le recours au référendum n’a-t-il pas nécessairement la compétence de convoquer l’organe de révision qui va se substituer, avec son consentement, au peuple souverain ? Toute autre solution serait aventureuse, car elle supposerait d’identifier – selon une procédure à déterminer - une autorité de convocation – le Président de l'Assemblée Nationale ? celui du Sénat ? ou … ? – qui pourrait, à son gré, empêcher l’aboutissement d’une révision voulue par les deux assemblées mais ayant cessé, sur décision présidentielle, d’être référendable.

 

Par ailleurs, il est douteux que le recours de Me Ndèye Fatou Touré puisse prospérer : le décret présidentiel de convocation du Congrès du Parlement ne constitue-t-il pas un acte de gouvernement, échappant à la compétence du juge de l’excès de pouvoir ? Puisque le Conseil d’Etat, dans son arrêt n° 1/2000 du 4  janvier 2001, a estimé que « la décision du Président de la République de recourir au référendum est un acte de gouvernement insusceptible de recours pour excès de pouvoir », la décision de ne pas y recourir et de choisir la voie du Congrès pour finaliser une révision devrait recevoir la même qualification.

 

Le Congrès du Parlement est évidemment une assemblée à la discrétion du Président de la République. En l’instaurant en 2007, le Sénégal a accepté « Cette intervention unilatérale [du Chef de l’Etat] dans les opérations internes de l’organe constituant [qui] ne laisse pas de surprendre dans la mesure où elle assimile la réunion du Congrès à la convocation d’une session extraordinaire du Parlement »[6].

 

Une assemblée qui échappe au juge

 

Le Congrès du Parlement du Sénégal est une assemblée souveraine, soustraite à tout contrôle juridictionnel : d’une part, la constitutionnalité de son règlement intérieur avant son application ne peut et ne pourra être systématiquement vérifiée, ce qui constitue un privilège inconnu en France ; d’autre part, comme dans l’ancienne métropole, la loi constitutionnelle adoptée par lui ne peut faire l’objet d’une contestation.

 

Le Congrès du Parlement du Sénégal exerce un plein pouvoir d’auto-organisation, à l’instar, présentement, de l'Assemblée Nationale et du Sénat. A l’occasion du rétablissement de la chambre haute, le 12 février 2007, le pouvoir de révision souverain a, en effet, malencontreusement supprimé l’obligation de soumettre au Conseil Constitutionnel  « la loi organique portant règlement intérieur », ainsi qu’il ressort de l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle n° 18/2008 invitant le Congrès à corriger cette erreur. Dans l’intervalle, le Congrès du 23 juillet 2008 a pu adopter le projet de règlement intérieur que lui proposait le Président Abdoulaye Wade, sans avoir à craindre d’être désavoué par le Conseil Constitutionnel. Ce privilège n’est pas remis en cause par les modifications qui viennent d'être apportées aux articles 62 et 92 de la Constitution, en vertu desquelles le Conseil Constitutionnel connaîtra obligatoirement de la constitutionnalité des règlements intérieurs des seules assemblées législatives. En effet, le Congrès du Parlement, s’il réunit des assemblées législatives, « s’analyse en une assemblée constituante »[7] ; il serait donc erroné de transposer au Sénégal la jurisprudence constitutionnelle française qui, assise sur un texte rédigé différemment (l'article 62 alinéa 1), assimile le Congrès à une assemblée parlementaire (voir la décision du 20 décembre 1963, confirmée par celle du 28 juin 1999). Le Congrès du Parlement du Sénégal sera à l’avenir la seule assemblée composée de parlementaires à échapper au contrôle de constitutionnalité obligatoire de son règlement intérieur. Pour le meilleur et pour le pire…

 

La délibération par laquelle le Congrès du Parlement transforme un projet en loi constitutionnelle est également sans appel. Il convient de rappeler que le Conseil Constitutionnel du Sénégal s’est interdit, à deux reprises, par décision du 9 octobre 1998 et par décision du 18 janvier 2006, de contrôler une révision adoptée par l'Assemblée Nationale, la première décision précédant de quelques années la déclaration d'incompétence du Conseil français à l'égard d'une révision adoptée par le Congrès du Parlement. Selon toute vraisemblance, une loi de révision, qu’elle émane de l'Assemblée Nationale avant 2007 ou du Congrès du Parlement après 2007, bénéficie de l’immunité juridictionnelle. Cette solution, souvent critiquée au Sénégal, tranche avec le contrôle prétorien, pratiqué, avec plus ou moins de bonheur, au Mali (Arrêt n° 01 - 128 du 12 décembre 2001), au Tchad (Décision n°0001/CC/SG/04 du 11 juin 2004) ou au Bénin (Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 (1ère partie) et Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 (2nde partie)).

 

Le Congrès du Parlement du Sénégal échappe donc totalement au juge. Est-ce satisfaisant dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste émergent, en butte non à un régime présidentiel à l'américaine mais à un hyper-présidentialisme galopant ?

 

 

Vous trouverez très prochainement la suite de « Un congrès de révision, des anomalies » sur votre site LA CONSTITUTION EN AFRIQUE

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

la-constitution-en-afrique@voila.fr


[1] Jean GICQUEL, « Le Congrès du Parlement », in Mélanges Avril, Paris, Montchrestien, 2001, p. 449.

[2] Jean GICQUEL, « Le Congrès du Parlement », op. cit., p. 451.

[3] Ibid.

[4] Pierre PACTET, Droit constitutionnel, Paris, Armand Colin, p. 555.

[5] C’est ainsi qu’au Sénégal, le règlement intérieur d’une assemblée parlementaire prend traditionnellement la forme d’une loi – ordinaire ou organique - et non d’une résolution. Ce formalisme peu favorable à l’autonomie parlementaire est rarissime en Afrique francophone.

[6] Pierre Avril, Pouvoirs, n°91, p. 208.

[7] Pierre Avril – Jean Gicquel, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, 3ième édit., 2004, p. 233.

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