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  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

8 mai 2008 4 08 /05 /mai /2008 09:10


LE CONSTITUTIONNALISTE ET LA REVISION AU CAMEROUN
Stéphane Bolle réplique à Mathias Eric Owona Nguini



J'ai été avisé par un collègue universitaire - et non par l'auteur de l'interpellation - de la parution sur http://cameroonconstitution.com/,
d'un long et savant papier, également accessible sur http://www.lanouvelleexpression.net/ ou encore, accompagné d'une présentation fallacieuse, sur http://www.icicemac.com/:

 

Controverse autour d'une révision constitutionnelle: Mathias Eric Owona NGUINI répond à Stéphane BOLLE

 

Ce papier, que je vous recommande vivement de lire, porte sur la communication que j'ai présentée à la Sorbonne, le 5 mars 2008, à l'occasion de la conférence publique "Révisions constitutionnelles en Afrique. Le Cameroun marche-t-il vers le chaos?", organisée par un responsable de l'opposition :

 

Le pouvoir de révision peut-il tout faire?

 

Je crois devoir faire une mise au point pour éclairer les visiteurs de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE et les lecteurs de Mathias Eric Owona NGUINI.

 

Il me faut, d'abord, dénoncer de grossières contrevérités et dissiper tout malentendu sur MON IDENTITE :

 

° J'ai bien la qualité de Maître de conférences HDR en droit public ; je ne l'ai pas usurpée comme pourrait le laisser entendre l'expression « présenté comme... ».

° Je suis en poste à l'Université Paul Valéry - Montpellier III. Je ne vois pas ce qui permet à Mathias Eric Owona NGUINI, d'affirmer que mon « blog sur " la constitution en Afrique " [me] présente comme sociétaire de l'université de Limoges ». Faut-il y voir une simple bévue commise par un polémiste pressé qui n'a pas visité LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ? Ou faut-il y voir une forme insidieuse de stigmatisation ?

°  J'opine sur l'actualité constitutionnelle - du Cameroun comme des autres pays africains - en tant que constitutionnaliste non engagé dans les polémiques politiques et politiciennes. Il semble que Mathias Eric Owona NGUINI, « Socio-politiste », n'investisse pas le même terrain et ne se situe sur le même registre. Ces positionnements divergents alimentent certains de nos désaccords. J'ai, quant à moi, la conviction qu'il y a lieu de s'interroger sur certaines (re)lectures très partisanes des constitutions africaines auxquelles s'adonnent tant les gouvernants - j'en ai notamment rendu compte dans "Des constitutions "made in" Afrique" - que les opposants - j'ai commencé à le faire dans "Constitution, mensonges et science du droit".  

° Je n'ai aucun intérêt - ni matériel, ni intellectuel - à défendre le pouvoir RDPC. J'ai toujours cultivé et je cultive une indépendance d'esprit, qui est la marque de fabrique de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Je ne fais preuve d'aucun angélisme, comme en attestent deux autres papiers : "Projet de révision au Cameroun. La Constitution selon Biya" et "Les camerounaises exclues de la révision". J'ai simplement professé, dans la communication incriminée, une opinion doctrinale sur le processus de révision, aux antipodes des conceptions de Mathias Eric Owona NGUINI .

Il est donc spécieux de me présenter comme le « juriste Stéphane Bolle qui, relayé par des collaborateurs de Ephraïm Inoni, est favorable à l'opération menée à l'Assemblée nationale dans le cadre de la dernière révision constitutionnelle au Cameroun », comme le promoteur « d'un constitutionnalisme préférentiel, voire conniventiel », d'une « démarche illibérale » ou d'une « démarche pro-autoritaire », comme le dissimulateur d'un « cynisme et un conservatisme politico-juridiques favorables aux propensions autoritaires », comme le « héraut de la classe gouvernante », comme un « juriste-savant [qui] privilégie la préservation des éléments politiques et autoritaires du pouvoir de révision », ou encore comme « un juriste-constitutionnaliste [qui] se prête au jeu frauduleux et licencieux d'une transition constitutionnelle infinie et indéfinie ».

Mathias Eric Owona NGUINI aurait pu avoir l'élégance de me contredire, sans s'abîmer dans une vaine logorrhée, sans mettre en cause mon honnêteté intellectuelle. Un bon débatteur ne s'abandonne pas ainsi à des attaques ad hominem.

 

Je crois au débat et à ses vertus. C'est pourquoi, sans fard ni fioriture, j'entends répliquer à mon contradicteur sur le fond du dossier.

 

MA DEMARCHE

 

Les étiquettes m'importent peu, pourvu qu'elles ne dénaturent pas le sens de ma démarche.

 

En tout état de cause, je ne me reconnais pas dans les étiquettes plutôt fantaisistes (telles que : sectateur d'un « positivisme exégétique et instrumental, qui revendique et affiche un juridisme techniciste et objectiviste », ou d'un « technicisme » et d'un « fétichisme exégétiques » ; adepte « du réalisme utilitaire et gestionnaire de l'ingénierie constitutionnelle », du « juridisme normativiste et positiviste », d'une « démarche positiviste et normativiste », « du relativisme et du cynisme décisionnistes » ; ou encore auteur du glissement « d'un réalisme positiviste exhibé à un romantisme occasionnaliste »), dont m'affuble copieusement Mathias Eric Owona NGUINI. A l'évidence, le polémiste ne connaît ni mes travaux, ni le projet LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Son « regard critique sur cette pièce doctrinale » - ma communication du 5 mars 2008 - consiste simplement à disqualifier une démarche, que partagent la plupart des constitutionnalistes d'aujourd'hui.

 

Mon entreprise n'a pas varié depuis 1997, année où j'ai soutenu à Montpellier ma thèse de droit public : « Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d'une démocratie africaine par la Constitution ». Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, j'entends décrypter la vie du (des) droit(s) constitutionnel(s) contemporain(s) en Afrique, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit. J'estime qu'il faut prendre au sérieux les constitutions africaines d'aujourd'hui, les étudier pour ce qu'elles sont et non pour ce qu'elles devraient être. Il s'agit de saisir les textes (constitutions, lois organiques...) mais aussi les usages et les jurisprudences pour rendre compte de la Constitution appliquée ou applicable. Mathias Eric Owona NGUINI paraît allergique à ce genre de démarche intertextuelle et contextuelle, qui tranche avec un certain ésotérisme : trop de juristes s'en tiennent à une indigente lecture des constitutions, déconnectée de leur contexte ; les représentations les plus répandues payent un lourd tribut à la sociologie, à la philosophie, à l'anthropologie du droit mais aussi à la science politique ; et certains chercheurs n'hésitent pas à combiner les différentes postures !

 

C'est un regard différent sur la chose constitutionnelle qui contrarie le faiseur d'opinion ; le constitutionnaliste ne serait qu'un empêcheur de critiquer en rond. Mathias Eric Owona NGUINI le confesse lorsqu'il prétend : « c'est précisément sur le terrain du droit que les opposants de la manoeuvre de révision de la constitution camerounaise du 18 Janvier 1996 peuvent le mieux faire valoir leur position, en soulignant particulièrement le fait que la conduite amorcée de l'opération de révision n'est pas juridiquement impeccable ». Il serait seulement permis de bercer les camerounais d'illusions pseudo-juridiques pour pallier l'impuissance politique affirmée de l'opposition. Il faudrait mettre à l'index quiconque démontre que « les opposants à la révision de l'article 6 (1) de la Constitution du Cameroun ne peuvent l'emporter sur le terrain du droit ; il y a lieu de se demander s'ils ont bien lu la Constitution de la République du Cameroun, car bien des arguments présentés sont, à l'examen, des arguties. Leur bataille est évidemment politique et presque exclusivement extraparlementaire. Une gageure ! ».

 

Je doute que la fin - défendre la cause de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste - justifie tous les moyens. Les sophismes et travestissements, qui émaillent le réquisitoire de Mathias Eric Owona NGUINI à la recherche d'un bouc émissaire, posent question : qui instrumentalise qui ?

 

Sur ces bases, il y a lieu d'éclairer nos lecteurs sur quelques points de droit constitutionnel.

 

ET LE REFERENDUM ?

 

Contrairement à ce que veut laisser croire Mathias Eric Owona NGUINI, je n'ai exprimé aucune préférence sur la voie la plus appropriée - parlementaire ou référendaire - pour procéder à la révision constitutionnelle. Seul un prescripteur, un partisan ou le conseiller de l'un des protagonistes pourrait se prononcer en opportunité. Je n'ai aucune de ses qualités...

 

C'est donc en constitutionnaliste, dans les limites matérielles d'une communication, que j'ai brièvement évoqué le recours au référendum pour finaliser la révision. Il n'y avait guère d'intérêt à s'appesantir sur le sujet :

 

(1) La Constitution camerounaise de 1996 a été initialement adoptée par la voie parlementaire ; elle peut être licitement révisée par la voie parlementaire. En effet, contrairement à d'autres constitutions africaines, approuvées elles par référendum, la Constitution camerounaise n'impose pas l'organisation d'un référendum pour toute modification constitutionnelle (voir par exemple la Constitution du Mali de 1992, art. 118), ou pour la révision de certaines dispositions constitutionnelles fondamentales (voir par exemple la Constitution de Côte d'Ivoire de 2000, art. 126 al. 2). Le référendum de révision est purement facultatif. Ce n'est pas au constitutionnaliste mais au Constituant de 1996 que Mathias Eric Owona NGUINI devrait s'en prendre !

 

(2) Sauf erreur de ma part, il n'y a pas eu de véritable controverse publique sur le recours au référendum, voie « politiquement plus exigeante que la voie parlementaire en termes de formation démocratique de la volonté législatrice figurée comme volonté générale ». D'une part, le Président de la République a choisi, comme il en avait parfaitement le droit, de soumettre le projet de loi de révision à la seule Assemblée Nationale. D'autre part, l'opposition non seulement n'a pas fait campagne pour obtenir la tenue d'un référendum, mais encore a récusé cette voie licite de révision, jugeant qu'un référendum serait, comme les élections, « truqué » par le pouvoir RDPC. A titre d'exemple, l'opposant historique John Fru Ndi a affiché sa préférence non pour un référendum mais pour une "conférence constitutionnelle", c'est-à-dire pour un mécanisme non prévu par la Constitution...

 

Autrement dit, les opposants à la révision défendaient le statu quo constitutionnel - sur la seule question de la limitation du nombre de mandats présidentiels, tout en esquissant un schéma révolutionnaire de changement constitutionnel devant aboutir au départ du pouvoir du Président Paul Biya.

 

Ce n'est pas le constitutionnaliste mais la classe politique qui a « escamoté » le recours au référendum !

 

ASSEMBLEE NATIONALE=CONGRES

 

La Constitution de 1996 habilite l'Assemblée Nationale à réviser la Constitution, en lieu et place du Congrès, aussi longtemps que le Sénat n'a pas été mis en place, n'en déplaise à Mathias Eric Owona NGUINI.

 

Une Constitution est un tout ; une lecture fractionnée ou l'interprétation isolée d'un article n'a aucun fondement logique. En l'espèce, il convient d'appliquer le principe basique « Lex specialis derogat legi generali » : l'article 67 (3) - règle particulière transitoire attribuant à l'Assemblée Nationale « l'ensemble des prérogatives reconnues au Parlement jusqu'à la mise en place du Sénat » - prévaut sur l'article 63 (3) - règle générale attribuant le pouvoir de révision au Parlement réuni en Congrès. Raisonner autrement reviendrait à travestir la volonté du Constituant de 1996 ! Il ne s'agit donc pas d'un raisonnement de circonstance qui favoriserait « le bricolage technique et tactique ».

 

Je ne me désintéresse pas « de la question de la mise en oeuvre jusqu'ici retardée du Sénat qui est pourtant posé comme l'une des deux composantes du Congrès en tant que configuration légitime de la révision constitutionnelle par voie parlementaire ». J'ai simplement tiré les leçons de droit d'une situation expressément prévue par la Constitution de 1996. Je profite de la présente mise au point pour contribuer à « l'évaluation théorique et pratique de la non-installation concrète du Sénat entre janvier 1996 et mars 2008 ».

 

(1) Le principe de progressivité énoncé par l'article 67 (1) n'est assorti d'aucun calendrier - Le Cameroun est toujours en transition, en l'absence des régions, du Sénat et du Conseil Constitutionnel créés par la Constitution de 1996. Au nom d'une certaine morale, il est loisible aux opposants d'adresser un blâme au Président Paul Biya qui, nonobstant la promulgation des lois d'application de la Constitution, retarde la mise en place de collectivités et institutions nouvelles, douze ans après leur création. Mais en droit, la situation incriminée constitue-t-elle une grossière violation de la Constitution, de nature à fonder une décision de censure du juge constitutionnel et/ou à justifier la traduction du Président de la République en Haute cour de justice ? C'est douteux. Contrairement à la plupart de ses homologues africains, le Constituant camerounais de 1996 fait peser sur le pouvoir politique une obligation de résultat - la mise en place progressive des régions, du Sénat et du Conseil Constitutionnel - sans lui impartir un délai. Seul un rapport de forces politique idoine pourrait réparer un tel vice de fabrication ; c'est ainsi qu'au Bénin, en 1993, le Président Nicéphore Soglo a été contraint d'installer, dans un délai raisonnable, la Cour Constitutionnelle. Le Cameroun est aujourd'hui victime du même « exceptionnalisme » commandé par la parole constituante que celui constaté au Tchad, sous l'empire de la Constitution de 1996 ; le Conseil Constitutionnel tchadien s'était logiquement refusé en 2004 à invalider une loi de révision de ce chef.

 

(2) La participation du Sénat aurait-elle apporté un surcroît de légitimité démocratique à la révision de 2008 ? Je ne le crois pas. Reportez-vous à la composition du futur Sénat, déterminée par l'article 20 (2) de la Constitution de 1996, que met en œuvre la loi n° 2006/005 du 14 juillet 2006 fixant les conditions d'élection des sénateurs : 70 des 100 sénateurs seront élus au suffrage universel indirect sur base régionale, par un collège de « grands électeurs » (conseillers municipaux et conseillers régionaux), à un scrutin mixte à un tour sur-représentant le parti vainqueur ; les 30 autres sénateurs seront nommés par le Président de la République. Un Sénat d'inspiration bonapartiste, conçu « comme un instrument entre les mains du chef de l'Etat, plus que comme un contre-pouvoir »[1], aurait très probablement confirmé les choix de l'Assemblée Nationale, aujourd'hui dominée par le RDPC qui occupe 153 des 180 sièges de députés. La position hégémonique de l'ancien parti unique aurait certainement bénéficié d'un puissant renfort, puisqu'au moins 30 sénateurs auraient été mécaniquement acquis à la cause de la révision. Faut-il rappeler que, selon l'article 63 (2) de la Constitution, le Parlement réuni en congrès statue à la majorité absolue de ses membres ? Dès lors, les suffrages de 141 des 280 parlementaires auraient suffi pour modifier valablement la Constitution. La majorité qualifiée des deux tiers des parlementaires, soit les suffrages de 187 d'entre eux, n'est requise qu'au cas où le Président de la République demande une seconde lecture... La présence du Sénat n'aurait évidemment pas amélioré la qualité démocratique du processus de révision !

 

Par contre, il est certainement plus pertinent de s'interroger sur l'existence d'un vice de forme affectant la loi n° 2008/001 de révision de la Constitution : la formule de promulgation ne mentionne pas expressément que l'Assemblée Nationale tenait lieu de congrès en 2008.

 

L'ARTICLE 6 (2) :   UNE REGLE DU JEU INTOUCHABLE ?

 

Mathias Eric Owona NGUINI me reproche « d'éluder expéditivement l'acquis libéral, républicain et constitutionnel des recompositions politiques des années 1990, [...] portées à défaire le monopole politique exprimé dans les systèmes de présidentialisme de parti unique instrumentalisant la souveraineté électorale à des fins autoritaires de perpétuation d'un pouvoir central perpétuel et personnel ». Le reproche ne tient pas : d'une part, son auteur fait l'impasse sur la note de bas de page renvoyant à un article accessible sur le net (A. LOADA, « La limitation du nombre de mandats présidentiels en Afrique francophone », Afrilex, n°03/2003, p. 139 et s. : www.afrilex.u-bordeaux4.fr/pdf/3doc8loada.pdf); d'autre part, il tire d'une simple communication des enseignements péremptoires que démentent d'autres travaux et, en premier lieu, « Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d'une démocratie africaine par la Constitution ». Et sur le site LA CONSTITUTION EN AFRIQUE, ce sont bien les avancées et les reculs du néo-constitutionnalisme libéral africain que mettent en exergue les billets publiés.

 

Sur le fond, je soutiens que ranger le double septennat de l'article 6 (1) de la Constitution camerounaise parmi les « principes démocratiques qui régissent la République », mis à l'abri de toute procédure de révision par l'article 64 de la Constitution, c'est spéculer sur l'interprétation qui pourrait être retenue. La texture de la clause d'éternité considérée apparaît ouverte. Un consensus se ferait très certainement pour faire figurer au titre des principes intangibles la détention de la souveraineté nationale par le peuple (art. 2 (1)), l'élection au suffrage universel des gouvernants (art. 2 (2)), le caractère égal et secret du vote (art. 2 (3)), ou encore le multipartisme intégral (art. 3). En revanche, seule l'opposition au Président Paul Biya considère que le double septennat de l'article 6 (2) était couverte par l'expression « principes démocratiques qui régissent la République ». Et il serait malaisé au juge constitutionnel de lui donner raison pour refuser au pouvoir de révision le droit de lever la limitation du nombre de mandats présidentiels :

 

(1) Les travaux préparatoires de la Constitution de 1996 ne sont d'aucun secours. Mathias Eric Owona NGUINI invoque le « consensus [...] qui s'était précisément formé entre décembre 1995 et janvier 1996, période au cours de laquelle la limitation des mandats qui n'était pas présente dans le projet gouvernant de révision de la constitution, y a été inscrite avec l'accord du pouvoir central suite à un compromis qui offrait en contrepartie l'allongement du mandat présidentiel de 5 à 7 ans ». Ces données rappellent opportunément que l'article 6 (2) est le fruit d'une transaction ; mais elles ne prouvent pas que le double septennat ait été considéré comme une règle du jeu intangible par toutes les parties prenantes au processus constituant originaire. Les constitutionnalistes sont d'ailleurs fréquemment confrontés à ce genre de compromis dilatoire. Il n'est pas superfétatoire de rappeler qu'en droit constitutionnel les travaux préparatoires -  pas toujours univoques, comme en atteste une décision de 2005 du Conseil Constitutionnel du Burkina Faso - peuvent guider l'interprétation mais n'ont pas force contraignante.

 

(2) La conception la plus répandue de la démocratie n'intègre pas la limitation constitutionnelle du nombre de mandats présidentiels. Mathias Eric Owona NGUINI en convient ; seulement, il relève qu'elle « est souvent revendiquée là où elle n'existe pas, comme en France où le président Nicolas Sarkozy se présente comme l'un de ses défenseurs ». En quoi une telle revendication constitutionnelle, autrement dit une proposition de norme, devrait-elle dicter les choix de l'interprète ? Qui trancherait en présence de revendications constitutionnelles contradictoires ? N'est-ce pas un comble que d'évoquer l'exemple français et, ici, le projet de modernisation des institutions de Nicolas Sarkozy, pour dénier à l'Assemblée Nationale camerounaise le pouvoir de revoir et de corriger l'article 6 (1) ? Il serait certainement plus indiqué de rechercher une solution dans le droit constitutionnel commun en gestation en Afrique. Mathias Eric Owona NGUINI ne s'y risque pas, car il serait obligé de reconnaître que la règle d'or du néo-constitutionnalisme libéral africain de la décennie 1990 a vécu dans bien des pays.

 

(3) Une Constitution autorise ce qu'elle n'interdit pas expressément. Je n'ignore pas que la révision de l'article 6 (1) revient sur une règle de respiration de la vie politique et « restaure l'hyperprésidence dans un cadre temporel d'illimitation des mandats similaire à celui existant sous le présidentialisme de parti unique ». Néanmoins, ce constat - qui mériterait examen - n'autorise pas le constitutionnaliste à affirmer que l'article 64 de la Constitution immunisait évidemment le double septennat, au titre des « principes démocratiques qui régissent la République ». L'incertitude est d'autant plus grande que nombre de constitutions africaines ont interdit - à l'instar de la Constitution du Congo de 1992 - ou interdisent - à l'instar de la Constitution de la Mauritanie, depuis son amendement de 2006 ou de la Constitution de la République Démocratique du Congo de 2006 - expressément l'abandon de la clause de l'alternance automatique au sommet. Lorsqu'une telle précaution fait défaut, est-il illogique de conclure que le pouvoir de révision peut faire tout ce que le Constituant originaire ne lui a pas expressément interdit ?

 

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL : UN RECOURS ?

 

Mathias Eric Owona NGUINI se trompe et trompe les camerounais, lorsqu'il caricature mon propos et me campe en adversaire résolu du contrôle prétorien d'une loi de révision. Il travestit mes analyses, plus longuement développées dans "Le contrôle prétorien de la révision au Mali et au Tchad: un mirage?", article paru à la Revue Béninoise des Sciences Juridiques et Administratives (RBSJA), n°17, décembre 2006. Est-il si courant de vulgariser et de décortiquer, sur cette question passionnante, les décisions - intéressantes et contradictoires - de la Cour Constitutionnelle du Mali en 2001, du Conseil Constitutionnel du Tchad en 2004 et de la Cour Constitutionnelle du Bénin en 2006 ?

 

Dans la communication incriminée, je me suis livré, sur la base d'expériences africaines, à un exercice prospectif de droit constitutionnel, à l'occasion duquel des difficultés substantielles ont été identifiées.

 

(1) L'auto-habilitation du Conseil Constitutionnel pose problème - Mathias Eric Owona NGUINI préfère invectiver plutôt que s'inviter à une réflexion sérieuse et argumentée sur le principe même du contrôle juridictionnel. Il est obnubilé par l'existence virtuelle prolongée du Conseil Constitutionnel - la Cour Suprême statuant jusqu'à ce jour en ses lieu et place -, permise par l'article 67 (1) et (4) de la Constitution : « Le juriste-savant, qui demeure tactiquement et techniquement muet sur la question de la mise en place toujours attendue et de ses justifications clairement liées à une gestion retardataire et dilatoire du Conseil constitutionnel au Cameroun, est plus enclin à mettre en valeur les limitations et contraintes pesant sur le juge constitutionnel contrôlant l'exercice effectif du pouvoir de révision ». Le polémiste tait délibérément les conditions dans lesquelles un contentieux de la révision pourrait se nouer devant le Conseil Constitutionnel, une fois son installation acquise, ou devant la Cour Suprême, jusqu'à l'installation du Conseil Constitutionnel :

- Qui aurait le droit de contester la constitutionnalité d'une loi de révision, assimilée à n'importe quelle autre loi ? L'article 47 (2) de la Constitution réserve ce droit au Président de la République, au Président de l'Assemblée Nationale, au Président du Sénat, à un tiers des députés (60 sur 180), à un tiers des sénateurs (virtuellement 34 sur 100)  et, à un président d'exécutif régional, lorsque les intérêts de sa région est en cause. Ce verrouillage de la saisine, qui tranche avec les réglementations constitutionnelles plus libérales en vigueur presque partout en Afrique, compromet sérieusement les chances de l'opposition de faire valoir son point de vue devant le juge. Il explique pourquoi en 2008 les opposants ne pouvaient pas saisir la Cour Suprême faisant office de Conseil Constitutionnel.

- Le juge constitutionnel se déclarerait-il nécessairement compétent ? Il ne faut pas prendre à la légère cette interrogation, car aucun texte ne reconnaît expressément au Conseil Constitutionnel la compétence de statuer sur une loi de révision constitutionnelle qui, sauf à méconnaître la hiérarchie des normes, n'est pas une loi comme les autres. C'est pourquoi nombre de juridictions, à l'instar du Conseil Constitutionnel du Sénégal dès 1998[2], ont décliné leur compétence et refusé de sanctionner les errements éventuels du pouvoir de révision. Qui peut affirmer que le juge constitutionnel camerounais ferait preuve de la même audace que ses homologues du Mali, du Tchad ou du Bénin ?

 

(2) L'auto-limitation du Conseil Constitutionnel paraît inévitable -  Le contrôle de la constitutionnalité d'une loi de révision constitutionnelle doit être distingué de celui d'une loi ordinaire. Mathias Eric Owona NGUINI préfère le nier et rendre suspecte toute appréciation mesurée : « Au lieu d'envisager un horizon activateur d'un contrôle prétorien sagace, tenace et perspicace de la révision constitutionnelle, le juriste-savant se réfugie dans le confort d'une analyse simultanément pessimiste et conservatrice quant à son arrière-plan éthique et politique, analyse qui le porte, par un réflexe empiriste, à se soumettre de manière révérencieuse et déférente à l'horizon inhibiteur correspondant à " un contrôle limité " ». Le « Socio-politiste », ignorant la littérature constitutionnelle[3], jette un voile pudique sur les contraintes inhérentes à un contrôle rarement pratiqué, ne débouchant que très exceptionnellement sur une censure du pouvoir de révision. Le contrôleur ne peut, en particulier, échapper à l'alternative classique réserve/activisme, lorsqu'il détermine les normes opposables au pouvoir de révision. Ou bien il reconnaît que le législateur constitutionnel n'est pas un législateur comme les autres (ordinaire ou organique), qu'il est soumis à un corpus réduit de normes - au Cameroun la loi de révision ne serait contrôlée qu'au regard des règles procédurales de l'article 63 de la Constitution et des limites matérielles interprétées restrictivement de l'article 64, et alors son contrôle restreint préserve au maximum la liberté de décision des élus du peuple, autrement dit de l'hyper-majorité parlementaire. Ou bien le contrôleur juge audacieusement que le législateur constitutionnel est un législateur presque comme les autres, tenu de respecter un bloc de constitutionnalité hypertrophié - résultant de l'interprétation extensive des limites matérielles à la révision et/ou de la « découverte » de normes de référence non écrites, et alors un contrôle tatillon entrave, voire annihile, la liberté de décision des élus du peuple. C'est la substance même de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste en construction qui se trouve en jeu dans ces choix de politique jurisprudentielle. Le contexte est déterminant en ce domaine ; tous les pays n'ont pas connu le même itinéraire depuis le début de la décennie 1990. Peut-on impudemment parier sur la transposition au Cameroun d'un contrôle maximaliste de la loi de révision - au travers duquel la Cour Constitutionnelle se donne à voir comme le maître de la Constitution, de l'une des manifestations les plus spectaculaires de l'exception constitutionnelle béninoise ? Faut-il donner accroire que les exigences de l'Etat de droit doivent naturellement faire plier les principes de la démocratie ?

 

(3) Le Conseil Constitutionnel serait-il plus sage que les élus ? Mathias Eric Owona NGUINI laisse entendre que l'intervention du Conseil Constitutionnel serait la panacée. Il accorde donc davantage de crédit aux juges nommés qu'aux représentants élus du peuple souverain ; et ne verrait qu'avantage à un « gouvernement des juges ».  C'est une opinion tout à fait respectable, mais éminemment discutable. Pour contrecarrer l'entreprise révisionniste de l'Assemblée Nationale, dominée par le RDPC, le Conseil Constitutionnel serait donc l'instance la plus appropriée. Faut-il rappeler qu'aux termes de l'article 51 de la Constitution, le Conseil Constitutionnel comprend 11 membres, choisis à raison de 3 - dont le Président du Conseil - par le Président de la République, 3 par le Président de l'Assemblée Nationale après avis du bureau, 3 par le Président du Sénat après avis du bureau et de 2 par le Conseil supérieur de la magistrature ? Mathias Eric Owona NGUINI serait en peine de démontrer que, dans le contexte politique de 2008 issu des urnes, un tel Conseil Constitutionnel aurait évidemment opté pour une interprétation extensive des « principes démocratiques régissant la République » (article 64 de la Constitution) pour censurer l'abandon du double septennat. J'incline à penser que le « Socio-politiste » ne serait pas le dernier à dénoncer, à tort ou à raison, l'irrémédiable captation du Conseil Constitutionnel par le Président de la République et ses partisans. Je doute qu'il puisse affirmer catégoriquement qu'au vu de leur profil prédéterminé par le Constituant originaire - des « personnalités de réputation professionnelle » qui « doivent jouir d'une grande intégrité morale et d'une compétence reconnue », selon l'article 51 (1) - les juges constitutionnels seraient plus sages que les députés à l'Assemblée Nationale.

 

Pour toutes ces raisons, je persiste et je signe : le pouvoir de révision peut juridiquement presque tout faire.

 

Au lieu de s'en prendre à un constitutionnaliste, d'asséner des arguties, Mathias Eric Owona NGUINI aurait été bien inspiré de mettre ses talents au service de sa cause politique : pour changer l'ordre constitutionnel qu'elle conteste, l'opposition ne devra-t-elle pas s'inspirer de son homologue du Zimbabwe et investir le terrain électoral pour battre Paul Biya à l'élection présidentielle de 2011 ?

 

Que le débat continue !

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/ 



[1] André CABANIS et Michel Louis MARTIN, « Un espace d'isomorphisme constitutionnel : l'Afrique francophone », in Mélanges Lavroff, Paris, Dalloz, 2005, p. 348.

[2] Dans sa décision du  9 octobre 1998 sur l'affaire n°9/C/98, le Conseil Constitutionnel sénégalais s'est déclaré incompétent pour statuer sur une loi constitutionnelle touchant à la rééligibilité du Président de la République et à la réglementation de la compétition présidentielle. Il a confirmé sa position, dans sa décision du 18 janvier 2006 sur l'affaire n°3/C/2005 concernant la loi constitutionnelle prorogeant le mandat des députés élus.

[3] Voir par exemple, sur le net, "Le pouvoir de révision constitutionnelle" de Kemal Gözler.

 

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29 avril 2008 2 29 /04 /avril /2008 10:44

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE œuvre à la vulgarisation des textes constitutionnels africains d'aujourd'hui. C'est à ce titre que vous trouverez ci-dessous le texte consolidé de :

 

LA CONSTITUTION DE LA IV° REPUBLIQUE TOGOLAISE DU 14 OCTOBRE 1992, REVISEE EN 2002

 

Source : Assemblée Nationale de la République Togolaise

 

Bonne lecture !

 

SB

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28 avril 2008 1 28 /04 /avril /2008 10:05
 
 
 

La loi n°2008/001 de révision de la Constitution promulguée, le 14 avril 2008, par le Président Paul Biya concernait exclusivement la Constitution politique du Cameroun et, pour l'essentiel, le statut du Chef de l'Etat ; la Constitution sociale n'a subi, elle, aucun amendement. Le pouvoir de révision souverain a délibérément ignoré la revendication constitutionnelle d'une frange de la société civile en faveur d'une couche de la population peu représentée à l'Assemblée Nationale (13,9% des députés, le Cameroun figurant au 84ème rang du classement mondial de l'Union interparlementaire), mais majoritaire dans le corps électoral : les femmes.

Le 25 janvier 2008, le RESEAU DE SOUTIEN A LA PARTICIPATION POLITIQUE DES FEMMES AU CAMEROUN avait organisé une journée de réflexion

 

"LA PLACE DE LA FEMME DANS LA CONSTITUTION DU CAMEROUN: ENJEUX ET PERSPECTIVES", dont vous trouverez le compte rendu ICI

 

Cette journée avait débouché sur la formulation d'une proposition rédigée d'articles à introduire dans la Constitution de 1996. Vous pouvez en prendre connaissance dans

 

"LA DECLARATION FINALE DE YAOUNDE SUR LA PLACE DE LA FEMME DANS LA CONSTITUTION REVISEE DU CAMEROUN"

 

Vous conviendrez aisément que la proposition d'articles n'était pas le décalque de la loi constitutionnelle française du 9 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes : l'approche en termes de quotas - les femmes bénéficieraient de droit d'au moins 30% « des postes dans les organes de décision », terme englobant et dépassant les fonctions politiques électives - s'inscrivait dans une visée globale d'émancipation de la femme par des mesures discrimination positive ancrées dans la Constitution. Par ailleurs, "LA DECLARATION FINALE DE YAOUNDE" illustre la propension des africain(e)s à se saisir de la Constitution pour en faire leur « chose », y compris sur le terrain sensible des moeurs et sans nécessairement s'abîmer dans les erreurs en tout genre.

Rendre objectivement compte des reculs comme des avancées sur le chantier de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste en Afrique, telle est la raison d'être de votre site de droit constitutionnel LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

Contribuez à le faire vivre et grandir par vos commentaires.

 

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public

 

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24 avril 2008 4 24 /04 /avril /2008 09:25

A l'issue du Conseil des ministres extraordinaire du 14 avril 2008, les électeurs de la Côte d'Ivoire ont reçu l'assurance officielle qu'ils pourraient prochainement faire entendre leur voix souveraine dans un pays réconcilié : "La date de la présidentielle enfin connue: LE 30 NOVEMBRE 2008", titrait le quotidien "Fraternité Matin". Laurent Gbagbo (leader historique du Front Populaire Ivoirien (FPI)), élu en 2000, dans un climat politique empoisonné par l'ivoirité, consent à affronter l'épreuve du suffrage universel et, le cas échéant, à céder le fauteuil présidentiel à un concurrent élu, qui pourrait être Henri Konan Bédié (ancien Président de la République et président de l'ancien parti unique, le Parti Démocratique de Côte d'Ivoire (PDCI-RDA)) ou Alassane Dramane Ouattara (président du Rassemblement Des Républicains (RDR)), tous deux éliminés du précédent scrutin par une Cour suprême zélée. L'espoir d'une sortie de crise par les urnes, d'un retour à la normale constitutionnelle, prend chair avec l'officialisation non seulement de la date de la compétition majeure mais encore de règles du jeu propres à pacifier les affrontements politiques. Le processus engagé, s'il est semé d'embûches, semble irréversible, car il repose désormais sur un large consensus entre les principales forces politiques. La Côte d'Ivoire devrait, d'ici la fin de l'année 2008, refermer une longue et douloureuse parenthèse ouverte en 2002[1] pour renouer avec la construction d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste.

 

Politiquement, il faut convenir que ces perspectives n'auraient pu s'ouvrir sans Guillaume Soro, l'ex-chef rebelle devenu Premier Ministre le 29 mars 2007, en vertu de l'accord politique de Ouagadougou. C'est en ce sens que "Le Nouveau Reveil" a titré "Présidentielle 30 novembre 2008: Et Soro arracha le gros morceau"

Juridiquement, il est manifeste que la crise constitutionnelle ne peut - et ne pourra - connaître un heureux dénouement sans l'accord et la signature du Président de la République : seul Laurent Gbagbo peut ordonner la tenue d'élections générales et en régler le déroulement ; ses rivaux déclarés, qui n'ont eu de cesse de contester sa légitimité et son autorité, ont, en définitive, reconnu ce pouvoir juridique au Chef d'Etat en choisissant de traiter avec lui, après l'expiration de son mandat constitutionnel (2000-2005).

 

Les actes rendus publics à l'issue du Conseil des ministres extraordinaire du 14 avril 2008 procèdent de cette « sorte de Constitution parallèle », que votre serviteur avait évoquée en 2005 au Congrès de Montpellier de l'Association française de droit constitutionnel : avec l'appui et sous la pression de la France, de l'ONU et/ou de l'Union africaine, les acteurs politiques ont résolu de déformer ou de neutraliser des pans entiers de la Constitution formelle. Une Constitution conventionnelle de crise, revue et corrigée en fonction de rapports de force politiques mouvants, s'est progressivement forgée. Les composantes de cette « Constitution » se présentent comme suit :

Il convient de relever que le Président de la République de Côte d'Ivoire s'est fait « Constituant », à l'invitation du Président Thabo Mbeki d'Afrique du Sud, suite à l'Accord de Prétoria du 6 avril 2005 : le  médiateur de l'Union Africaine avait demandé à Laurent Gbagbo de se saisir des pouvoirs exceptionnels de l'article 48 de la Constitution pour « donner force de loi » à une dérogation à l'article 35 de la Constitution qualifiant automatiquement à l'élection présidentielle tous les chefs de partis signataires de l'Accord de Linas-Marcoussis; à partir de son message à la nation du 26 avril 2005, le Président ivoirien avait donné suite favorable à la demande, tout en faisant savoir qu'il prendrait d'autres mesures exceptionnelles commandées par le retour à la paix et l'organisation de la future élection présidentielle[3].

 

Le même canal, celui d'une « dictature constitutionnelle de salut public », a été emprunté le 14 avril 2008. Lisez plutôt :

 

DECISION N° 2008-15 / PR DU 14 AVRIL 2008 PORTANT MODALITES SPECIALES D'AJUSTEMENTS AU CODE ELECTORAL


Le Président de la République,

 
Vu la loi n° 2000-513 du 1er août 2000 portant Constitution de la République de Côte d'Ivoire, notamment en son article 48 ;
Vu la loi n° 2000-514 du 1er août 2000 portant Code électoral ;
Vu le Règlement de l'Assemblée Nationale de Côte d'Ivoire ;
Vu la loi n° 2001-303 du 5 juin 2001 déterminant l'organisation et le fonctionnement du Conseil Constitutionnel;
Vu la loi n° 2004-642 du 14 décembre 2004 modifiant la loi n° 2001-634 du 09 octobre 2001 portant composition, attributions et fonctionnement de la Commission Electorale Indépendante (CEI) ;
Vu la décision n° 2005-01/PR du 5 mai 2005 relative à la désignation à titre exceptionnel des candidats à l'élection présidentielle d'octobre 2005 ;
Vu la décision n° 2005-06/PR du 15 juillet 2005 relative à la Commission Electorale
Indépendante (CEI) ;
Vu la décision n° 2005-02/PR du 5 mai 2005 relative à la désignation de l'Institut National de la Statistique aux fins de production de la liste électorale et des documents électoraux pour les élections générales de 2005 ;
Vu la décision n° 2006-12/PR du 29 juillet 2006 portant habilitation de la Commission
Electorale Indépendante (CEI) à proposer, à titre exceptionnel les ajustements au Code Electoral;
Vu les avis du Président de l'Assemblée Nationale et du Président du Conseil Constitutionnel;
Vu le message à la nation du Président de la République en date du 26 avril 2005 ;

DÉCIDE:

ARTICLE 1er : En vue des élections de sortie de crise, des ajustements au Code Electoral seront faits par ordonnance, sur proposition de la Commission Electorale Indépendante.

ARTICLE 2: La présente décision abroge toutes dispositions antérieures contraires, notamment la décision n° 2006-12/PR du 29 juillet 2006 ci-dessus visée.

ARTICLE 3 : La présente décision qui prend effet à compter de la date de sa signature sera publiée selon la procédure d'urgence ainsi qu'au Journal Officiel de la République de Côte d'Ivoire et exécutée comme loi de l'Etat.

Fait à Abidjan le 14 avril 2008
Laurent GBAGRO

 

DECISION N° 2008-16 / PR DU 14 AVRIL 2008 PORTANT DETERMINATION DE LA PERIODE DU PREMIER TOUR DE L'ELECTION PRESIDENTIELLE

 

Le Président de la République,

 
Vu la loi n° 2000-513 du 1er août 2000 portant Constitution de la République de Côte d'Ivoire , notamment en ses articles 36 et 48;

Vu le Règlement de l'Assemblée Nationale de Côte d'Ivoire;

Vu la loi n° 2001-303 du 5 juin 2001 déterminant l'organisation et le fonctionnement du Conseil Constitutionnel;

Vu la loi n° 2004-642 du 14 décembre 2004 modifiant la loi n° 2001-634 du 09 octobre 2001 portant composition, attributions et fonctionnement de la Commission Electorale Indépendante (CEI) ;

Vu la décision n° 2005-01/PR du 5 mai 2005 relative à la désignation à titre exceptionnel des candidats à l'élection présidentielle d'octobre 2005 ;

Vu la décision n° 2005-06/PR du 15 juillet 2005 relative à la Commission Electorale
Indépendante (CEI) ;

Vu les avis du Président de l'Assemblée Nationale et du Président du Conseil Constitutionnel;
Vu le message à la nation du Président de la République en date du 26 avril 2005 ;


DÉCIDE:

 
ARTICLE 1er : A titre exceptionnel et par dérogation aux dispositions de l'article 36 de la Constitution, le premier tour de l'Election Présidentielle aura lieu dans le courant du mois de Novembre 2008.

ARTICLE 2 : En conséquence, la décision n°2005-01/PR du 5 mai 2005 ci-dessus visée produit son plein effet pour cette Election Présidentielle de Novembre 2008.

ARTICLE 3: Le Président du Conseil Constitutionnel et le Président de la Commission Electorale Indépendante (CEI) sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution de la présente décision.

ARTICLE 4 : La présente décision qui prend effet à la date de sa signature sera publiée selon la procédure d'urgence ainsi qu'au Journal Officiel de la République de Côte d'Ivoire et exécutée comme loi de l'Etat.


Fait à Abidjan le 14 avril 2008
Laurent GBAGBO


Les décisions exceptionnelles du Président Gbagbo, ci-dessus reproduites in extenso, figurent dans les visas des actes du 14 avril 2008 relatifs à la tenue de l'élection présidentielle de l'autonomne prochain, à savoir: 

- l'Ordonnance n° 2008-133 du 14 avril 2008 portant ajustements au Code électoral pour les élections de sortie de crise, que je me propose de commenter dans un tout prochain billet ;

- le Décret n°2008-134 du 14 avril 2008 portant convocation du collège électoral de la République de Côte d'Ivoire en vue de l'élection du Président de la République ;

- le Décret n°2008-135 du 14 avril 2008 fixant les modalités de collaboration de l'Institut National de la Statistique (INS) et la société SAGEM Security sous la responsabilité et l'autorité de la Commission Electorale Indépendante (CEI) ;

- le Décret n° 2008-136 du 14 avril 2008 fixant les modalités d'établissement de la nouvelle liste électorale.

 

Coauteur d'une Constitution conventionnelle de crise, le Président Gbagbo en maîtrise la mise en œuvre législative et réglementaire. Cette position éminente tendrait à prouver que le régime présidentiel de la Constitution de 2000 n'a été que le cache-sexe du présidentialisme. Elle renvoie à la banalisation croissante de la figure du Président-législateur dans les systèmes constitutionnels africains : à Madagascar, Marc Ravalomanana a pris l'ordonnance du 18 janvier 2008 sur les élections régionales, avec l'aval de la Haute Cour Constitutionnelle ; au Cameroun, Paul Biya a pris, sans habilitation parlementaire, les ordonnances économiques du 9 mars 2008 ; au Tchad, le Président Idriss Déby Itno, en vertu des pouvoirs exceptionnels dont il s'était saisi concomitamment avec la déclaration de l'Etat d'urgence, a légiféré jusqu'au 15 mars 2008, dans les matières les plus diverses, comme en attestent les actes du chef de l'Etat accessibles ICI sur le site de la Présidence de la République.

 

A l'analyse, la date du 30 novembre 2008 fixée par le Président Gbagbo pour le 1er tour de l'élection présidentielle est doublement incertaine :

- d'une part, le calendrier électoral a été maintes fois remanié, et même si, à la tribune de l'ONU, il s'est engagé à respecter l'échéance, le Chef de l'Etat ne pourra-t-il pas défaire, en fonction de circonstances nouvelles, ce qu'il a fait le 14 avril 2008 ?

- D'autre part, il ne faut pas perdre de vue que l'article 38 de la Constitution de la République de Côte d'Ivoire rend très aléatoire l'expression à terme du suffrage universel :

« En cas d'événements ou de circonstances graves, notamment d'atteinte à l'intégrité du territoire, ou de catastrophes naturelles rendant impossible le déroulement normal des élections ou la proclamation des résultats, le Président de la Commission chargée des élections saisit immédiatement le Conseil constitutionnel aux fins de constatation de cette situation. Le Conseil constitutionnel décide dans les vingt quatre heures, de l'arrêt ou de la poursuite des opérations électorales ou de suspendre la proclamation des résultats. Le Président de la République en informe la Nation par message. Il demeure en fonction. Dans le cas où le Conseil constitutionnel ordonne l'arrêt des opérations électorales ou décide de la suspension de la proclamation des résultats, la Commission chargée des élections établit et lui communique quotidiennement un état de l'évolution de la situation. Lorsque le Conseil constitutionnel constate la cessation de ces événements ou de ces circonstances graves, il fixe un nouveau délai qui ne peut excéder trente jours pour la proclamation des résultats et quatre vingt dix jours pour la tenue des élections ».

 

Un cadre consensuel de sortie de crise a bien été ordonnancé par le Président Gbagbo, le 14 avril 2008. Mais sa concrétisation reste suspendue à la bonne volonté du détenteur du pouvoir et des candidats à sa succession, car, il est malaisé, dans une période aussi délicate, de « prétendre qu'une constitution inhibe la liberté des hommes politiques alors qu'elle est faite par et pour eux »[4].

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public



[1] Voir les grandes dates de la crise sur le site de la Présidence de la République de Côte d'Ivoire, ou encore la chronologie proposée par la Documentation Française 

[2] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « L'accord de Marcoussis, entre droit et politique », Afrique contemporaine, n°206-2003, p. 42.

[3] Vous pouvez consulter la plupart des décisions exceptionnelles ICI.

[4] D. ROUSSEAU, « Les constitutionnalistes les politistes et le « renouveau » de l'idée de Constitution », in Droit et politique, CURRAPP, Paris, PUF, 1993, p. 43

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21 avril 2008 1 21 /04 /avril /2008 10:29

Source : africapresse


Loi N°2008/001 du 14 avril 2008 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972


L'Assemblée Nationale a délibéré et adopté,
le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :


Article 1er :
Les dispositions des articles 6(2) et (4),14(3)a, 15(4),51(1) 53 et 67(6) de la loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972 sont modifiées et complétées ainsi qu'il suit :


« Article 6
(2) (nouveau)
: Le Président de la République est élu pour un mandat de sept (7) ans. Il est rééligible.

(4) (nouveau) : En cas de vacance de la Présidence de la République pour cause de décès, de démission ou d'empêchement définitif constaté par le Conseil Constitutionnel, le scrutin pour l'élection du nouveau Président de la République doit impérativement avoir lieu vingt (20) jours au moins et cent vingt (120) jours au plus après l'ouverture de la vacance.
L'intérim du Président de la République est exercé de plein droit, jusqu'à l'élection du nouveau Président de la République, par le Président du Sénat. Et si ce dernier est, à son tour empêché, par son suppléant suivant l'ordre de préséance du Sénat.
Le Président de la République par intérim- le Président du Sénat ou son suppléant- ne peut modifier ni la Constitution, ni la composition du gouvernement. Il ne peut recourir au référendum. Il ne peut être candidat à l'élection organisée pour la présidence de la République. Toutefois, en cas de nécessité liée à l'organisation de l'élection présidentielle, le Président de la République par intérim peut, après consultation du Conseil Constitutionnel, modifier la composition du gouvernement.

Article14 :
(3)
Les chambres du parlement se réunissent aux mêmes dates ;
a (nouveau) : en sessions ordinaires chaque année aux mois de mars, juin et novembre sur convocation des bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, après consultation du Président de la République.

Article 15
(4) (nouveau)
: En cas de crise grave ou lorsque les circonstances l'exigent, le Président de la République peut, après consultation du Président du Conseil Constitutionnel et des bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, demander à l'Assemblée Nationale de décider, par une loi , de proroger ou d'abréger son mandat.

Dans ce cas, l'élection d'une nouvelle Assemblée a lieu quarante (40) jours au moins et cent vingt (120) jours au plus après l'expiration du délai de prorogation ou d'abrégement de mandat.

Article 51.
(Nouveau)
: Le Conseil Constitutionnel comprend onze (11) membres désignés pour un mandat de six (6) ans éventuellement renouvelable.
Les membres du Conseil Constitutionnel sont choisis parmi les personnalités de réputation professionnelle établie. Ils doivent jouir d'une grande intégrité morale et d'une compétence reconnue.

TITRE VIII- DE LA HAUTE COUR DE JUSTICE

Article. 53(nouveau)

La haute Cour de Justice est compétente pour juger les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions par :

Le Président de la République en cas de haute trahison ; Le Premier Ministre, les autres membres du gouvernement et assimilés, les hauts responsables de l'administration ayant responsables de l'administration ayant reçu délégation de pouvoirs en application des articles 10 et 12 ci-dessus, en cas de complot contre la sûreté de l'Etat.

Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par l' Assemblée Nationale et le Sénat statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité des quatre cinquièmes des membres les composant.
Les actes accomplis par le Président de la République en application des articles 5, 8,9 et 10 ci-dessus, sont couverts par l'immunité et ne sauraient engager sa responsabilité à l'issue de son mandat.

L'organisation, la composition, les conditions de saisine ainsi que la procédure suivie devant la Haute Cour de Justice sont déterminées par la loi.

TITRE XIII- DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 67.
(nouveau)
: Au cas où la mise en place du Sénat intervient avant celle des régions, le collège électoral pour l'élection des Sénateurs est composé exclusivement des conseillers municipaux » .


Article 2
: La présente loi sera enregistrée, publiée suivant la procédure d'urgence puis insérée au Journal Officiel en français et en anglais.


Yaoundé, le 14 avril 2008
Le Président de la République,

(é) PAUL BIYA

*****

Articles associés:

° Projet de révision au Cameroun. La Constitution selon Biya

http://www.la-constitution-en-afrique.org/article-18563230.html

 

* Cameroun. Le pouvoir de révision peut-il tout faire?

http://www.la-constitution-en-afrique.org/article-17766245.html

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18 avril 2008 5 18 /04 /avril /2008 09:13

Depuis la chute du mur de Berlin, tous les pays désireux de rompre avec l'autoritarisme et de « se constituer » en Etats de droit démocratiques adhèrent aux mêmes grands principes. Les peuples africains - sinon leurs élites - ont pris délibérément part à « ce rapprochement des normes qui caractérise le droit constitutionnel contemporain dans le monde »[1]. En même temps, cette sorte de mondialisation ne gomme pas les particularismes : chaque loi fondamentale africaine s'insère régionalement dans un « espace d'isomorphisme constitutionnel »[2] en perpétuel mouvement et résulte d'un processus national de « sédimentation constitutionnelle »[3]. Un « détour » par le droit régional - voire sous-régional - s'impose à tout constitutionnaliste désireux de rendre compte de la version africaine d'un constitutionnalisme pris dans les tourbillons de la mondialisation juridique.

 

C'est à ce titre que je soumets à votre réflexion un traité en instance de ratification, adopté à Addis-Abeba le 30 janvier 2007

 

LA CHARTE AFRICAINE DE LA DEMOCRATIE, DES ELECTIONS ET DE LA GOUVERNANCE

 

Au 30 janvier 2008, la Charte a été signée par 17 des 53 Etats membres de l'Union Africaine. Elle évoque bien des questions et prescrit des réponses qui relèvent normalement de la Constitution d'un Etat - et/ou de d'autres textes de droit constitutionnel matériel.

 

La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance énonce des « objectifs » (Chapitre II) et des « principes » (Chapitre III) qui dessinent un patrimoine constitutionnel commun, comparable au patrimoine constitutionnel européen. Ces objectifs et principes sont déclinés thématiquement dans la Charte, qui offre des solutions uniformes à certains des grands problèmes posés par l'évolution de la chose constitutionnelle aujourd'hui en Afrique :

 

- Au titre « De la démocratie, de l'Etat de droit et des droits de l'homme » (Chapitre IV), la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance vise sinon à encadrer les prérogatives du pouvoir de révision souverain, du moins à éviter ses embardées :

Article 10

2. Les Etats parties doivent s'assurer que le processus d'amendement ou de révision de leur Constitution repose sur un consensus national comportant, le cas échéant, le recours au référendum.

 

- La Charte entend promouvoir la consolidation « Des institutions démocratiques » (Chapitre VI), qui repose, notamment, sur une complète démilitarisation du pouvoir politique et sur la traduction en justice des putschistes :

Article 14

1. Les Etats parties renforcent et institutionnalisent le contrôle du pouvoir civil constitutionnel sur les forces armées et de sécurité aux fins de la consolidation de la démocratie et de l'ordre constitutionnel.

2. Les Etats parties prennent les mesures législatives et réglementaires nécessaires pour traduire en justice toute personne qui tente de renverser un gouvernement démocratiquement élu par des moyens anticonstitutionnels.

3. Les Etats parties coopèrent entre eux pour traduire en justice toute personne qui tente de renverser un gouvernement démocratiquement élu par des moyens anticonstitutionnels.

 

- Au titre « Des élections démocratiques » (Chapitre VII), la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance renvoie à un instrument antérieur de l'OUA : la déclaration de 2002 sur les principes régissant les élections démocratiques. Elle comporte également des prescriptions tirant les leçons de l'expérience (art. 17) : elle encourage la création d'autorités électorales indépendantes; elle prescrit que le contentieux électoral soit vidé avec célérité ; elle garantit, « pendant les élections », un accès « équitable » aux médias d'Etat des candidats et des partis ; elle prévoit l'adoption d'un « code de conduite qui lie les partis politiques légalement reconnus, le gouvernement et les autres acteurs politiques avant, pendant et après les élections » et qui « contient un engagement des acteurs politiques à accepter les résultats des élections ou de les contester par des voies exclusivement légales ».   

 

Quel regard portez-vous sur la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance ? S'agit-il d'un socle commun minimaliste, d'un recueil de voeux pieux ou bien d'un traité supraconstitutionnel susceptible de discipliner les acteurs politiques nationaux ? Ce genre de dispositif est-il de nature à empêcher l'adoption de révisions constitutionnelles sur-mesure, comme la loi n°2008/01 modifiant et complétant la Constitution camerounaise de 1996, promulguée par le Président Paul Biya le 14 avril 2008 ? La Charte se borne-t-elle à exprimer l'état présent des droits constitutionnels africains d'aujourd'hui ou innove-t-elle par rapport aux textes, usages et jurisprudences constitutionnels ? Un droit constitutionnel commun au pays africains est-il bien en gestation ?

 

J'attends vos commentaires sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE, le site de droit constitutionnel « pas comme les autres ». 

Au plaisir d'échanger

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public



[1] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « 1- Le constitutionnalisme en Afrique », in Les Constitutions publiées en langue française, tome 2, Paris, La documentation française, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 11.

[2] A. CABANIS et M. L. MARTIN, « Un espace d'isomorphisme constitutionnel : l'Afrique francophone », in Mélanges Dmitri Georges Lavroff, Paris, Dalloz, 2005, p. 343 et s..

[3] Suivant l'heureuse expression de M.A. GLELE, entretien, Paris, juin 1995.

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16 avril 2008 3 16 /04 /avril /2008 10:56

La reconfiguration du « pouvoir juridictionnel » en République Démocratique du Congo est au cœur des préoccupations des acteurs de la Constitution du 18 février 2006. Sur ce terrain, se joue le devenir de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste proclamé par la Constitution, ou encore l'effectivité de la loi fondamentale, matrice de la paix civile. Récemment, le pouvoir politique a adressé des signaux plutôt inquiétants avec la tentative - finalement avortée - de révision attribuant la présidence du Conseil supérieur de la magistrature et avec les ordonnances d'organisation judiciaire prises en l'absence de Conseil supérieur de la magistrature.


C'est désormais à l'Assemblée Nationale qu'incombe la responsabilité de donner sa forme définitive à l'appareil juridictionnel : elle a entamé, mardi 15 avril 2008, l'examen de quatre projets de lois portant respectivement sur la Cour Constitutionnelle, sur la Cour de Cassation, sur les juridictions de l'ordre judiciaire et sur celles de l'ordre administratif. Il s'agit de donner chair à l'éclatement de la Cour Suprême de Justice en trois juridictions suprêmes - la Cour Constitutionnelle, la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat -, que le Constituant de 2006 a décidé. Cette spécialisation « à la française », que le Sénégal vient d'abandonner avec la renaissance de la Cour Suprême, autonomisera les contentieux de droit public et, singulièrement, dotera la République Démocratique du Congo d'une véritable Cour Constitutionnelle. L'enjeu est de taille : il revient à l'Assemblée Nationale de lever les obstacles normatifs à l'installation d'une juridiction constitutionnelle autonome, en lieu et place de la Cour Suprême de Justice qui, actuellement, en vertu de l'article 223 de la Constitution de 2006, fait office de Cour Constitutionnelle.


La loi fondamentale, en ses articles 157 à 169,
a dessiné les traits essentiels d'une puissante Cour Constitutionnelle, qui fait partie du "pouvoir judiciaire" (art. 149). Le législateur organique est appelé à compléter et à préciser les dispositions de la Constitution, par l'édiction de règles infra-constitutionnelles. Pour mieux saisir les enjeux et les orientations des débats parlementaires à venir, je vous invite à prendre connaissance ICI sur La Constitution en Afrique du


PROJET DE LOI ORGANIQUE PORTANT ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE


que m'a obligeamment transmis Me Marcel Wetsh'okonda Koso.


Ce texte ne préjuge évidemment pas des choix définitifs qui seront opérés par le Parlement. Mais, sa lecture enseigne que le législateur organique congolais ne s'apprête à « cloner » ni l'un des textes en vigueur dans un autre pays africain et accessible sur le site de l'ACCPUF, ni la loi organique sur le Conseil Constitutionnel français, ni la loi spéciale sur la Cour Constitutionnelle belge (ex-Cour d'arbitrage). Cette propension à édicter un droit constitutionnel "made in" Afrique se manifeste, notamment, par la reprise - heureuse ou incongrue ? - d'une partie des règles processuelles contenues dans l'ordonnance-loi 82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la Cour Suprême de Justice, par la création, sur le modèle belge, d'un corps de « conseillers référendaires », et par l'institution - plutôt déroutante - d'un parquet près la Cour Constitutionnelle. De quoi tordre le coup à toute présomption de mimétisme aveugle !


C'est en ce sens qu'il faut absolument lire une analyse critique de grande qualité du Professeur Auguste MAMPUYA KANUNK'a- TSHIABO, parue dans le quotidien "Le Phare" du 9 avril 2008 


A PROPOS DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
SUR LA COUR CONSTITUTIONNELLE

 (Prof. Auguste MAMPUYA KANUNK'a- TSHIABO)


Le projet gouvernemental comprend 104 articles répartis en 5 titres : de l'organisation de la Cour, de la compétence, des effets des arrêts d'inconstitutionnalité et de non-conformité, de la procédure et des dispositions transitoires et finales. Mon propos s'emploiera essentiellement à une analyse succincte de quelques dispositions importantes de ce projet qui me semblent poser problème, tandis que sur bien d'autres points, le projet ne fait que reproduire banalement et maladroitement ou paraphraser les articles (notamment les articles 158 à 168) de la Constitution. Sans m'arrêter aux nombreux problèmes de légistique, je retiendrai d'abord, à l'article 2, le contenu du serment que devront prêter les membres de la Cour, ensuite, à l'article 4 alinéa 2, le principe du renouvellement tertiaire de la composition de la Cour et, enfin, les règles de procédure établie par le titre IV.


1) Concernant le serment


Il ne s'agit pas d'en contester le bien fondé, dans le silence de la Constitution, car effectivement celle-ci ne prévoit pas de serment ; on pourrait y suppléer en parlant d'une coutume congolaise. Mais, c'est le texte du serment qui me semble refléter une conception restrictive et surannée, rétrograde, du devoir de réserve des membres d'une si haute juridiction agissant en une matière qui a un contenu visiblement politique. Ce texte est ainsi libellé : « Je jure de bien et fidèlement remplir les fonctions de membre de la Cour constitutionnelle, de les exercer en toute indépendance et impartialité, dans le respect de la Constitution et des lois de la République démocratique du Congo, de garder le secret des délibérations et des votes, de ne prendre aucune position publique ni de ne donner aucune consultation sur les questions relevant de la compétence de la Cour »

Je considère, en effet, que si la délibération de la Cour doit être couverte par le traditionnel secret, la conception moderne de cette obligation admet la publicité du vote et permet aux membres de rédiger et de publier, annexée à l'édition officielle de l'arrêt, l'analyse juridique qui justifie leur vote en faveur de ou contre la décision de la Cour. La pratique de la publication des opinions individuelles et des opinions dissidentes des juges, s'ils le désirent, a été introduite dans nombre de hautes juridictions, la Cour suprême des Etats-Unis (qui est en cette matière vraiment l'homologue de notre Cour constitutionnelle), la Cour Internationale de Justice de la Haye, etc., je ne cite que ces deux pour les avoir étudiées et visitées l'une et l'autre. La raison d'être de cette pratique est d'assurer la transparence du fonctionnement et des décisions de la juridiction dans des matières où, en dépit de la nature politique des questions et même à cause de cela, les juges doivent démontrer qu'ils n'ont été guidés que par le droit. Cette raison et cette exigence de transparence sont d'autant plus valables chez-nous, où l'expérience des décisions prises dans le domaine constitutionnel et électoral par la Cour suprême en a démontré la nécessité. Il ne faut pas oublier à quel point les membres de la CSJ, ces très hauts magistrats, ont été sans ménagement et avec mépris traînés dans la boue et traités de tous les noms d'oiseaux, à l'occasion de la majorité des décisions prises par eux dans ces deux matières ?

Il ne faut pas, par un anonymat de mauvais aloi, que, dans ces réactions politiques ou populaires souvent déraisonnables infondées, tous les membres de la Cour soient mis dans le même sac. De même, surtout, à ce niveau de la hiérarchie des juridictions, chacun doit assumer publiquement ses responsabilités, la responsabilité de son vote et de ses opinions en les justifiant juridiquement, lesquelles devraient être connues de l'opinion ; ainsi on éviterait que tous les juges ne soient pas soupçonnés de corruption ou d'ignorance comme on l'a entendu dans des accusations bien trop légèrement lancées à la cantonade contre les membres de la haute cour. Par ailleurs, tous les bons juristes savent que les opinions individuelles ou dissidentes des juges de la Cour suprême américaine et de ceux de la Cour Internationale de Justice sont de véritables analyses juridiques faisant partie intégrante de la doctrine juridique, utiles, à ce titre, à la connaissance et à la compréhension non seulement des arrêts mais aussi du droit lui-même en général, devenant ainsi des instruments de grande importance pour les chercheurs, les étudiants et les penseurs du droit. Il est donc utile et bénéfique que le vote de la Cour soit connu (qui a voté pour, qui a voté contre) et que soit publié pour le juge qui le désire, le raisonnement qu'il a suivi pour justifier son vote. Les restrictions contenues dans ce texte du serment sont d'autant plus inacceptables que l'article 24 énonçant le régime disciplinaire ajoute une restriction supplémentaire en son sixième alinéa, qui n'autorise « les publications et communications à caractère scientifique qu'à condition que les conclusions de telles publications ne soient pas contraires à l'esprit et au sens des décisions rendues par la Cour constitutionnelle. » Une telle disposition est inouïe et manque de tout bon sens ; en parlant de publications « scientifiques » qui doivent nécessairement appuyer les décisions de la Cour, elle est contradictoire et antiscientifique : on n'impose pas la conclusion d'une recherche scientifique. J'ai du mal à croire que les rédacteurs du projet ignorent à ce point la nature de la recherche scientifique ou qu'ils aient sacrifié délibérément à des buts politiques. Certains objecteront que la publicité du vote ferait dévoiler les noms des votants et le sens de leur vote, ainsi que, finalement, elle montrerait du doigt leur origine ou couleur « politique ». Cela n'a aucun sens, le système de désignation des membres de la Cour est connu de tous et chacun sait d'où vient tel juge et, après tout, l'origine « politique » n'est pas une chose honteuse à cacher, d'autant que devenus des juges, ces personnes sont indépendantes même de leur « origine ».

Il est bon, et la réforme y gagnerait en qualité, la Cour et ses membres y gagneraient en crédibilité, de mettre en place les conditions de la nécessaire transparence recherchée sous d'autres cieux et exigée par notre propre expérience ; cela aiderait le public à se forger une opinion plus renseignée et plus juste de notre justice. Par cette proposition, je milite pour la dignité et l'indépendance des magistrats.


2) Quant au renouvellement tertiaire


L'article 4 du projet prévoit dans les termes suivants ce renouvellement par tiers tous les trois ans : « Sauf pour le premier mandat de 9 ans, la Cour constitutionnelle est renouvelée par tiers tous les trois ans, vingt jours au moins avant l'expiration des fonctions de ses membres » ; tandis que la disposition de la constitution qui commande cette matière (article 158 al. 4 de la constitution) dit simplement que « La Cour constitutionnelle est renouvelée par tiers tous les trois ans. ». Le problème c'est l'élément de phrase ajouté par le projet de loi « Sauf pour le premier mandat de 9 ans ». En effet, lorsque l'alinéa 2 de l'article 4 du projet qui organise ce renouvellement partiel par tiers précise que « A chaque renouvellement, il est procédé au tirage au sort d'un membre par groupe ... », de manière à renouveler trois membres chaque fois (parce qu'il y a trois groupes : ceux désignés par le Président de la République, ceux désignés par les deux chambres et ceux désignés par le Conseil Supérieur de la Magistrature). Or, d'une part, la constitution n'exclut pas le renouvellement lors du premier mandat de 9 ans, mais je comprends bien que des gens qui s'attendaient à faire partie de la Cour ou qui cherchaient à en faire partie dès sa formation, aient pensé se garantir un mandat complet de 9 ans (c'est toujours bien pour soi). D'autre part, si on n'attend le tirage au sort qu'à l'issue des 9 ans, des deux choses l'une : ou bien il n'y aura jamais de renouvellement par tiers parce qu'il serait alors prévu que les membres font le mandat complet avant d'être renouvelés, ou bien trois seront renouvelés à l'issue du mandat de 9 ans et auront fait 12 ans, trois autres auront fait 15 ans avant d'être renouvelés, tandis que les trois derniers auront doublé leur mandat en ayant fait 18 ans. On voit que cette deuxième hypothèse est aberrante, on revient donc à la première qui n'admet aucun renouvellement partiel avant les 9 ans ou alors on renouvelle nécessairement tous les 9 membres ; ceci est contraire à la constitution qui arrête que le mandat est de 9 ans « non renouvelable ». Il faut donc que le renouvellement par tiers ait lieu dès le premier mandat, conformément à l'esprit et, même, à la lettre de l'article 158 de la constitution ; de telle sorte que seuls les trois derniers du premier mandat auront totalisé les 9 années, ainsi que ceux qui entreront à la Cour à la faveur de ce système de renouvellement, tandis que trois auront fait 6 ans et trois autres seulement 3 ans. C'est la logique et la pratique de ce système partout dans le monde : 6 membres parmi les 9 du mandat initial seront « sacrifiés » en étant renouvelés, 3 au bout de 3 ans, 3 autres après 6 ans, il n'a que les 3 derniers qui feront le mandat complet de 9 ans. Si on ne change pas cette disposition anticonstitutionnelle, elle sera par ailleurs inapplicable.


3) Concernant le titre IV, « de la procédure »


Je vais l'évaluer globalement pour éviter d'être trop long et de perdre le lecteur dans des questions trop techniques. C'est la partie sans doute la plus importante dans la mesure où ce titre règle des questions non abordées par la constitution, mais indispensables pour indiquer les conditions d'exercice de sa compétence par la Cour. Il s'agit en effet de règles de saisine de la Cour et de la manière dont se déroule son travail pour chacun des cas où elle est saisie, ses audiences éventuelles, le déroulement de sa procédure jusqu'à la décision. C'est ici qu'il y aurait le plus de choses à dire et, à mon avis, à changer. Le premier principe qui devait conduire la rédaction de ce titre c'est que nous ne sommes pas en matière « judiciaire », mise à part la compétence pénale de la Cour (à propos du président de a République et du Premier ministre), il ne s'agit pas de litiges privés dont les procès sont réglés par le droit privé judiciaire. Une malheureuse confusion est commise par les rédacteurs entre la procédure en matière de droit public (contrôle de constitutionnalité des lois organiques, des lois ordinaires avant leur promulgation à la demande du PR ou du président de chaque chambre parlementaire ou du 10è des membres de chaque chambre parlementaire ; les cas prévus par l'article 162 alinéas 2 et 3, de recours en inconstitutionnalité par voie d'exception et le recours de toute personne en « inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire » ; contentieux électoral), et la procédure en matière de droit privé pour trancher entre intérêts et droits subjectifs privés opposés. Dans le premier cas, en effet, il ne s'agit pas d'un procès entre deux parties opposées par un différend sur la base d'obligations et de droits synallagmatiques, et se présentant devant la Cour l'une comme « demandeur » et l'autre comme « défendeur ».

La règle d'or, ici, c'est de mettre de côté la loi sur la procédure devant la Cour suprême de Justice qu'on a paresseusement plaquée, et imaginer des règles conformes à la nature des affaires tranchées ou traitées par la Cour constitutionnelle. L'analyse qui suit ainsi que ses conclusions ne concernent évidemment pas la procédure pénale lorsque la Cour exerce sa compétence pénale à l'égard du président de la République ou du Premier ministre : là, on a vraiment à faire à un procès avec toutes les exigences et règles de procédures et de fonctionnement d'une juridiction pénale (comme le prévoit du reste l'article 54 alinéa 2 du projet de loi).

En matière de contrôle de constitutionnalité des lois,

Nous sommes donc dans le droit public, l'action entreprise devant la Cour a pour objet de faire constater et dire par la Cour que la loi concernée, lorsqu'elle a été trouvée inconstitutionnelle, ne peut être promulguée en l'état, ou que son respect ne peut être exigé des individus, ou qu'elle ne peut être appliquée à un litige par les cours et tribunaux ; cela n'est pas un intérêt privé et, devant la Cour, n'apparaissent pas des parties au sens du procès judiciaire privé. Dans ces cas, la Cour examine la loi ou le texte contesté en le confrontant avec la constitution pour en vérifier la conformité ou la non-conformité à cette dernière ; la Cour n'a pas besoin de parties opposées devant elle, parce que ces parties n'existent tout simplement pas au sens du droit privé, autre chose est que la Cour ait éventuellement besoin, et encore, de l'intéressé pour en obtenir certains éléments. Il s'agira d'un travail de « recherche », d'interprétation, d'exégèse et d'analyse, etc.

En matière électorale,

Il faut faire extrêmement attention pour éviter les débordements que j'avais déjà annoncés plus d'un an avant les élections et qui ont émaillé la mascarade qui passait pour être notre contentieux électoral. Ici, non plus, il n'y a pas deux parties opposées qui viennent défendre chacune sa cause, en tout cas il n'y a pas un candidat qui doit quelque chose à l'autre, ni un qui a fait quelque chose à l'autre. En effet, un parti ou un candidat conteste le déroulement des opérations électorales ou le résultat ou la campagne d'un concurrent : il s'agit de la Cour qui examine le déroulement des opérations, le comportement des bureaux de vote ou de dépouillement, le décompte des bulletins, la sommation des résultats, etc., et vérifie si tout s'est déroulé comme cela devrait ou aurait dû être fait. La Cour aura besoin des différents matériels utilisés dans le bureau ou dans la circonscription objet de la contestation : listes électorales, nombre des bulletins mis à disposition, présentation « physique » des bulletins de vote mis dans les urnes et des bulletins de vote restants, listes d'émargement des électeurs, PV et rapports, tout ce qui avait servi au comptage, au calcul et à l'attribution des sièges, etc. ; elle aura peut-être besoin de se faire expliquer certaines choses par la Commission électorale ou par les responsables des bureaux sur leur comportement et sur la manière dont ils ont dirigé les opérations, etc., sans que ces personnes ou institutions ainsi sollicitées ne doivent être considérées comme une partie à un quelconque procès. Tout ce qui s'est déroulé lors des différents contentieux électoraux qui ont émaillé les « élections » passées, auxquelles des étrangers se sont présentés et ont donné près du tiers de nos chambres parlementaires votant des lois qui, incontestablement, sont toutes inconstitutionnelles, je dis que tout ce qui s'est alors passé ne fut pas digne d'être appelé organisation du contentieux électoral : on y avait considéré que deux parties (les candidats protagonistes) étaient opposées par un différend sur des droits subjectifs privés, ou que le candidat est opposé à la CEI considérée elle aussi comme une partie au « procès » et représentée par un avocat, etc. ; c'est ridicule.

J'avais déjà dit que ces « contentieux » n'ont rien à voir avec les procès privés et qu'on a souffert de la domination des juristes du droit judiciaire privé, pas vraiment au fait des spécificités du droit public et confondant tout ; mais comme souvent ceux qui décident ne m'ont pas écouté. Si, lors du dépôt des requêtes comme au prononcé de la décision, on a eu droit à un déchaînement du folklore avec des cortèges de candidats prenant d'assaut la Cour suprême, précédés chacun de leur griot et de leur « nganga » ou « prophète » maintenant que tous sont devenus des loueurs du Seigneur, suivis de leurs clients avec tambours, flûtes, groupes d'animation et, parfois, de leurs guerriers tribaux, c'était dû à ces confusions.

Quelles leçons ?

A l'évidence, la Cour doit pouvoir travailler en toute sérénité : elle n'a pas besoin de la présence des individus pour se prononcer sur la conformité d'une loi ou sur la régularité d'une élection et, sur le plan de la procédure, elle ne fonctionne pas comme les juridictions de l'ordre judiciaire.

Certes, elle a les obligations d'impartialité et d'objectivité, elle doit motiver ses décisions, elle doit examiner tous les arguments pour et contre la requête et c'est en cela que constitue le »contradictoire » que respecte le déroulement de l'instruction du dossier, et non pas en la présence des parties et avocats plaidant devant elle : la procédure est essentiellement écrite et les séances de travail de la Cour ne sont pas des audiences parce qu'il n'y a aura pas de joutes oratoires d'avocats ou conseils ; le projet précise bien (article 54) que « la procédure est écrite et contradictoire », « contradictoire » ne signifie pas nécessairement présence des protagonistes et audiences publiques, tandis qu'ailleurs elle parle d'audiences publiques sans huis clos etc.

Mais, la prégnance de nos juridictions par le droit judiciaire est telle que là, aussi, le projet prévoit le siège à 5 ou à 3, l'examen du dossier par une « chambre restreinte » la Cour n'intervenant que pour les « audiences » après fixation de la cause, le rapport du ministère public, un magistrat rapporteur, etc. Il n'y a vraiment aucune raison pour que la Cour ne siège pas toujours en formation complète avec ses 9 membres, sauf rares exceptions (absence ou maladie de juges, affaires relativement secondaires ou faciles, urgence, etc.) : en effet, à la différence des affaires privées, la Cour constitutionnelle n'aura pas des milliers de dossiers ni des milliers d'affaires, tandis que par ailleurs il faut éviter les faiblesses d'une juridiction siégeant partiellement que les Congolais suspectent, souvent légèrement, de corruption ou d'incompétence. Certes le projet prévoit qu'en cas de siège partiel, la décision de cette chambre devra être entérinée par toute la Cour, ce n'est pas la même chose que si toute la Cour suivait l'affaire du début à la fin, souvent dans ce genre de cas, on « fait confiance » et on avalise sans beaucoup regarder.
Par ailleurs et dans le même souci, il faut abandonner le système du magistrat rapporteur ou de « chambre restreinte » et, après une première délibération générale, confier la rédaction de l'avant-projet ou du projet de décision à un comité de rédaction de trois membres. Ici, aussi, mon souci c'est la crédibilité de la Cour et des magistrats. Enfin, il est utile que la loi prévoit un règlement à adopter par la Cour elle-même, pour organiser le détail de son fonctionnement et de sa procédure.

Il s'agit maintenant de ne pas se précipiter, il n'y a pas le feu à la maison et on n'en est pas à deux semaines près. Le gouvernement n'a pas eu le temps de regarder et de retourner toutes ces questions, l'Assemblée nationale le peut et elle peut, sagement, organiser une consultation par l'intermédiaire de sa commission PAJ qui s'en occupe en ce moment, pour s'entourer de toutes les précautions. Si on a, d'un avis assez répandu, mal négocié le processus constitutionnel et électoral, il ne faut pas, en plus, rater celle de la mise en place des institutions.

**


Gageons que la Cour Constitutionnelle de la République Démocratique du Congo - encore virtuelle - sera rapidement dotée de sa loi organique et ne connaîtra pas le sort peu enviable du Conseil Constitutionnel du Cameroun prévu par le Constituant de 1996 mais toujours pas installé à ce jour !


J'attends vos commentaires sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE, le site de droit constitutionnel « pas comme les autres ». 


Au plaisir d'échanger


Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public

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13 avril 2008 7 13 /04 /avril /2008 17:47
Vous avez juridiquement raison, car vous êtes de l'opposition... Tel semble être le raisonnement de bien des africanistes, pour qui la simple invocation de la Constitution, la dénonciation sans relâche des malfaçons de la loi fondamentale, ou le harcèlement des gouvernants présumés coupables de violations de leur Constitution, prouve l'inexistence ou le mal-être de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste, partout en Afrique.

Nombre de doctorants et de docteurs en droit s'abîment ainsi dans une pseudoscience consistant à conclure sans démontrer : ils érigent en vérités scientifiques révélées les arguties juridiques que véhiculent les tribunes de presse, les déclarations des partis, les communiqués d'organisations de la société civile ou encore les messages sur les forums. Les apparences sont parfois trompeuses, lorsque les auteurs des documents en question exhibent leurs titres et qualités scientifiques. Mais un constitutionnaliste a pour devoir élémentaire d'éprouver les raisonnements les mieux ficelés, de traquer les lacunes, les approximations, les extrapolations, les contresens, les incohérences, les contrevérités..., bref de soumettre tout matériau à la question. C'est à cette condition qu'il peut prétendre proposer une véritable analyse scientifique d'un texte constitutionnel, d'un usage politique de la Constitution ou d'une sentence du juge électoral et/ou constitutionnel.

L'art juridique a été facilité ... et compliqué par l'irruption du monde des NTIC, qui se donne à voir comme une formidable mine d'informations ... et de désinformations en tous genres. Il faut certainement se féliciter de la vigueur des débats sur la chose constitutionnelle en Afrique, signe d'un indéniable changement des rapports du droit et de la politique. Mais le constitutionnaliste d'aujourd'hui, qui puise nécessairement matière et inspiration sur le net, se fourvoie s'il verse dans la décalcomanie, c'est-à-dire dans la reproduction aveugle des libelles des « faiseurs d'opinion » qui, trop souvent, (més)usent du droit constitutionnel à des fins partisanes.

Un maximum de neutralité axiologique est requis pour rendre compte de l'actualité constitutionnelle ... en constitutionnaliste. Je voudrais illustrer le propos par quelques cas d'espèce glanés ici ou là sur le net.

  • YAYI BONI AU BENIN : FOSSOYEUR DE LA CONSTITUTION ?

Le respect de la Constitution conditionne la légitimité politique des gouvernants aujourd'hui en Afrique. C'est là une grande avancée que ne manquent pas d'instrumentaliser les candidats au pouvoir pour décrédibiliser les détenteurs du pouvoir. Dans ce contexte, la communication politique fait une place importante à des arguments de droit constitutionnel, souvent discutables, parfois infondés.

Prenons l'exemple au Bénin de la "déclaration sur la situation nationale" du 12 mars 2008 signée par la RB, le PSD, le MADEP et le PRD. Les partis politiques signataires y dénoncent les dérives antidémocratiques et donc anticonstitutionnelles de la présidence de Yayi Boni : «  L'alternance politique intervenue au sommet de l'Etat en avril 2006 a suscité un im­mense espoir dans tout le pays. [...] Aujourd'hui, moins de deux ans après cette euphorie générale, c'est le désenchante­ment total et le début de la désillusion. La situation politique nationale est de plus en plus préoccupante. La démocratie béninoise se trouve gravement menacée ».

La déclaration du 12 mars 2008 se place sur le terrain constitutionnel pour développer une vigoureuse critique du pouvoir, à laquelle le constitutionnaliste ne saurait totalement souscrire :
« Des violations répétées de la Constitution  Jamais, depuis la Conférence nationale, le Bénin n'a connu un régime dont les rap­ports avec les autres institutions de la République ont été aussi tendus, et les décisions ont fait l'objet d'autant de recours en inconstitutionnalité ».Il faudrait d'autant plus vérifier la réalité statistique de cette assertion que le succès du modèle béninois d'Etat de droit et de démocratie pluraliste tient en grande partie à la très fréquente sollicitation de la Cour Constitutionnelle et à son sage arbitrage. La Cour Constitutionnelle a rendu de très nombreuses décisions de censure sous la présidence de Nicéphore Soglo (1991-1996), comme sous celles de Mathieu Kérékou (1996-2001 ; 2001-2006) : sans elle, par exemple, les institutions de contre-pouvoir que sont la Cour Constitutionnelle - définitive -, la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication (HAAC), le Conseil Economique et Social ou encore la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA), n'auraient pu être installées ; sans elle, la guérilla permanente entre les institutions, qui a généré les crises budgétaires de 1994, 1994, 1996 et 2002,  aurait pu faire sombrer le pays ; sans la décision DCC 06-74 du 8 juillet 2006, la Constitution de 1990 aurait été révisée pour prolonger d'une année la durée de la législature... Or, les partis signataires de la déclaration du 12 mars 2008 ont donné leur aval à un ou plusieurs comportements ou actes expressément sanctionnés par la Cour Constitutionnelle. Le constitutionnaliste se trouve donc dans l'obligation - scientifique - d'examiner la déclaration - politique - au regard de la trajectoire constitutionnelle du Bénin : le contentieux constitutionnel a toujours été un moteur et non un frein ; seule une démonstration objectivement menée pourrait confirmer que la pratique actuelle se caractériserait par un mauvais usage de la Cour Constitutionnelle. « La décision de la Cour Constitution­nelle relative au non respect de la séparation des pouvoirs dans le conflit ayant opposé récemment les magistrats au Gouvernement [reproduite ici sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE], le non respect de la décision de la Cour Cons­titutionnelle relative aux nominations à la tête des médias de service public, le maintien en prison d'un élu parlementaire en dépit de son immunité, l'appel à désobéissance lancé aux adjudicataires de fréquences octroyées par la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Com­munication (HAAC) [voir ici sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE les termes du conflit], sont autant de faits avérés, illustratifs des violations répétées de notre Loi fondamentale par le pouvoir en place, qu'il convient d'abhorrer. » Certes, mais entre 1991 et 2006, les gouvernants ont aussi été mis à l'index pour des violations de la Constitution non moins graves, y compris en matière de liberté de la presse ; et s'ils se sont fort heureusement pliés aux décisions de la Cour Constitutionnelle, c'est parfois de mauvaise grâce, en manifestant leur mécontentement ou en opposant une résistance passive, voire active.

La Constitution béninoise est-elle vraiment moins bien respectée aujourd'hui qu'hier ?

« Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement »
La Constitution du 11 décembre 1990 a fait de l'Assemblée Nationale la haute incar­nation du pouvoir populaire et l'enceinte par excellence de la représentation nationale.  Elle a le pouvoir de voter des lois et de contrôler l'action du Gouvernement. En d'autres termes, dans notre régime politique, l'Assemblée Nationale est le temple de l'exercice de la démo­cratie.
Or, plusieurs entraves à son fonctionnement ont été notées. L'indépendance de l'Assemblée Nationale et son autonomie à l'égard du Gouverne­ment ont notamment été mises à mal, dans l'exercice de sa double mission de vote de la loi et de contrôle de l'action gouvernementale, les ingérences du pouvoir exécutif sont si nom­breuses et si flagrantes, que l'institution parlementaire est de plus en plus  perçue au sein de l'opinion publique et par la classe politique nationale, comme une simple caisse de réso­nance du Gouvernement et une institution à son ordre ».  Le refus viscéral d'une « caporalisation » de l'Assemblée Nationale par le Chef de l'Etat a été une constante depuis 1991 ; en même temps, tous les présidents du Renouveau démocratique ont cherché, avec un succès mitigé, le soutien d'une majorité parlementaire cohérente. En toute hypothèse, dans les « jeunes » comme dans les « vieilles » démocraties, la solidarité politique entre le législatif et l'exécutif surdétermine la lecture de la Constitution, quant aux rapports entre les institutions. La « loi » de la majorité est-elle vraiment incompatible avec la démocratie à la béninoise ? « Les tractations vécues lors de la constitution du Bureau de l'Assemblée natio­nale pour la 5ème Législature ainsi que les tensions et autres blocages qui caractérisent depuis quelque temps les tra­vaux parlementaires, confirment à suffisance la volonté d'en assurer un contrôle sans partage et cette tendance à son bâillonnement ». Si la majorité présidentielle s'est assurée licitement, en 2007, la maîtrise du Bureau de l'Assemblée Nationale c'est que
le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale, en son article 15.2-b, n'impose pas une répartition proportionnelle des postes entre les groupes parlementaires - pas encore constitués ! - ou entre les partis représentés. La Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 03-117 du 10 juillet 2003, en a jugé ainsi, s'agissant de la direction de la 4ème législature : « ledit article, tout comme la pratique parlementaire issue de son application, ne donne pas un contenu à la notion de configuration politique en début de législature, lors de l'élection des membres du Bureau de l'Assemblée, et n'indique pas comment reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l'Assemblée ». Faut-il incriminer l'absence d'obligation de résultat ? Peut-être... Mais il revient alors à l'Assemblée Nationale - et à elle seule ! - de changer la règle du jeu, une règle qui a bénéficié antérieurement à certains des signataires de la déclaration du 12 mars 2008. « En vertu du principe de la séparation des pouvoirs consacré par la Constitu­tion, l'Assemblée Nationale devrait veiller à préserver jalousement son indépendance vis-à-vis du Gouvernement, quelle que soit la configuration politique en son sein ». Il est vrai que l'Assemblée Nationale du Bénin a toujours été jalouse de ses compétences et que la séparation concurrentielle a été effectivement une condition de réussite du régime présidentiel démocratique du Bénin. Mais, avec l'implosion d'une majorité présidentielle qui ne compte pas une année d'existence, avec la menace subséquente d'une destitution du Président de l'Assemblée Nationale, qui est un fidèle soutien de Yayi Boni, le pouvoir législatif est désormais en passe de devenir la caisse de résonance de l'opposition, comme lors du quinquennat Soglo (1991-1996).

L'histoire devrait donc se répéter, au bénéfice d'une consolidation de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste et au détriment d'un présidentialisme banni par le texte de la Constitution et la pratique constitutionnelle. A l'évidence, l'analyse du constitutionnaliste s'écarte considérablement du constat alarmiste porté par la déclaration du 12 mars 2008.

[Vous trouverez la suite de « Constitution, mensonges et science du droit »  dans un tout prochain billet]

SB

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12 avril 2008 6 12 /04 /avril /2008 08:37

Vous trouverez ci-après la seconde partie du texte d’une réflexion du SeFaFi (l’Observatoire de la Vie Publique) sur la Constitution territoriale de Madagascar. Je vous invite à commenter ce texte sans modération sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

 

 

SEHATRA FANARAHA-MASO NY FIAINAM-PIRENENA

SeFaFi

Observatoire de la Vie Publique

Rue Rajakoba Augustin Ankadivato Antananarivo

Tél. : 22 663 99 Fax : 22 663 59 Email : sefafi@netclub.mg

 

                                         

 

QUELLE DÉCENTRALISATION POUR MADAGASCAR ?

   

 

2.  Fokonolona et Fokontany : aller jusqu’au bout du  débat

 

         Pour la Constitution actuelle, les régions et les communes sont donc les seuls collectivités décentralisées. Et pourtant, une autre institution collective alimente le débat national depuis des décennies. Il s’agit du Fokontany, forme organisée de la collectivité de base qu’était la cellule villageoise des Hautes Terres, le Fokonolona.

Dès sa création, le SeFaFi a abordé le sujet : « la situation la plus paradoxale sur le plan constitutionnel est celle des Fokontany. Sont-ils des démembrements de Communes au même titre que les arrondissements pour les grandes villes ? » (13 novembre 2001)(1), L’interpellation s’est faite plus précise dans le communiqué du 13 août 2004, où sont dénoncées « les ambiguïtés de la cellule de base »(2). Le 4 mars 2005, le SeFaFi a abordé plus globalement la question de la décentralisation(3). Il est encore revenu sur le sujet à l’occasion du référendum constitutionnel (28 février 2007)(4), et de manière plus insistante encore le 18 octobre 2007 : « Sefo fokontany : où allons-nous ? »(5)

Voilà pourquoi une réflexion sur la décentralisation, de la démocratie locale et de la participation populaire, ne peut ignorer la question fondamentale des Fokonolona et Fokontany. Cette structure de base est la plus proche de la population, et c’est par elle que commence la véritable décentralisation…

 

Le statut particulier et contradictoire des Fokontany

 

Avant même que soient connues les révisions à soumettre au référendum constitutionnel du 4 avril 2007, le SeFaFi avait rappelé que les Fokontany étaient investis de trois fonctions différentes, mais difficilement cumulables si l’institution veut garder la souplesse et l’efficacité qui doivent la caractériser(6) :

-          relais administratif,

-          cellule de développement,

-          lieu de participation démocratique.

Après la publication des modifications proposées au référendum, le SeFaFi constatait que, si le Fokontany était considéré comme la base de développement, la partie traitant de la réorganisation des structures de l’Etat était abordée de manière trop superficielle(7).

Depuis lors, le décret n°2007-151 du 19 février 2007 en a fixé l’organisation, le fonctionnement et les attributions. Toutefois, la profusion des textes contradictoires qui sont tous en vigueur, conjuguée à la médiatisation outrancière dont les Chefs de Fokontany (CFKT) ont fait l’objet de la part du pouvoir, a poussé le SeFaFi à s’interroger sur le fond du problème dans son Communiqué du 18 octobre 2007: « Sefo Fokontany : où allons-nous ? »(8)

Le Fokontany est-il un niveau de décentralisation interne à la commune, ou une structure déconcentrée de l’Etat ? Jusque là désignés par le Maire et pris en charge par le budget de la Commune, le Chefs de Fokontany et ses adjoints sont désormais désignés par le Chef de District, représentant de l’Etat, et pris en charge par le budget de l’Etat. De plus, ils se trouvent investis de pouvoirs démesurés par rapport à leurs capacités réelles en personnel et en ressources financières. Il en résulte une fragilisation du gouvernement des Communes dont ils devraient être les collaborateurs les plus proches et les plus fiables.

En fin de compte, il est clair que le législateur n’a pas su, ni voulu, donner au Fokontany un rôle clair et stable, qui soit adapté à l’ensemble du pays et à son évolution – notamment dans les villes. Par ailleurs, l’exécutif n’a de cesse de vouloir contrôler le Fokontany, en refusant au Fokonolona toute possibilité de choisir librement et directement ses représentants. Tant que perdureront ces blocages, il n’y rien à attendre du Fokontany, parce que les citoyens qui composent le Fokonolona en sont exclus. Dans ces conditions, le Fokontany ne sera pas le lieu de la participation démocratique. Il ne sera pas davantage une cellule de développement, car il n’y a pas de développement sans participation démocratique. Il subsistera comme l’ultime relais d’une administration qui décide à la place de la population, le pouvoir du citoyen ayant été remplacée par celui de l’administration de l’Etat…

 

Les relations sulfureuses entre l’Etat et la CUA

 

Le 18 octobre 2007 le SeFaFi s’étonnait une fois encore à la profusion de textes remaniés et contradictoires sur le Fokontany. Et voilà que peu après, le surlendemain des élections municipales, l’Etat publiait un nouveau décret comportant un article sur la nomination des Chefs de Fokontany à Antananarivo ! Daté du 14 décembre 2007, ce décret (n° 2007-1097) fixe l’organisation, le fonctionnement et les attributions de la Préfecture de Police pour la ville d’Antananarivo ; et son article 7 précise que « le Préfet de Police nomme par arrêté les Chefs de Fokontany sur proposition du Chef de District concerné ». Elaboré par le Ministère de l’Intérieur – la précision est d’importance -, il se réfère toutefois au décret n° 2007-151 du Ministère en charge de la Décentralisation. Or ce dernier, paru le 19 février 2007, fixe l’organisation, le fonctionnement et les attributions du Fokontany, et stipule en son article 5 que « le Chef de District désigne par voie d'arrêté le Chef de Fokontany et son adjoint. Ces derniers sont choisis parmi une liste de trois noms proposés par le Maire, sélectionnés sur la base de cinq noms élus par les membres du Fokonolona âgés de 18 ans révolus et plus, réunis en Assemblée Générale sur convocation du Chef District ».

Cet article 5 du 19 février 2007 aurait-il été abrogé, le Préfet de Police étant, pour Antananarivo, l’équivalent des Chefs de District pour les communes de moindre importance ? S’agit-il d’un faux-pas dû à la précipitation ou à l’inquiétude, ou cache-t-il d’autres desseins ? Chacun sait qu’aux élections communales du 12 décembre 2007, le candidat du TIM à la mairie d’Antananarivo a été battu par Andry Rajoelina, du TGV. Serait-ce la preuve que ceux qui ont le pouvoir s’ingénieront toujours à vouloir contrôler toute la chaîne de commandement, quitte à réduire la décentralisation à n’être qu’un leurre ?

Face à l’imbroglio politico-juridique qui le prive de relais dans les Fokontany, et qui a des précédents dans l’histoire d’Antananarivo, le maire  s’emploie à chercher des solutions qui corrigeront cette anomalie. Il n’est pas sûr qu’il y parvienne, les arrière-pensées politiques finissant souvent par l’emporter sur le droit. Mais le citoyen est en droit de se demander si les principes de la décentralisation ne sont pas bafoués et si son efficience n’est pas compromise par les manœuvres dilatoires d’un pouvoir refusant tout contre-pouvoir. En attendant, cette profusion de réglementations confuses, contradictoires et mal vulgarisées ne peut que favoriser des situations conflictuelles dans un contexte déjà tendu.

 

Le fond du problème, ou l’urgence d’un débat national

 

De ce débat, le SeFaFi avait dégagé, dans son communiqué du 13 août 2004, trois points majeurs qui n’ont rien perdu de leur actualité :

1.     « La succession des textes et leurs modifications successives sont révélatrices des hésitations des pouvoirs publics, qui manquent d’un projet de société fondé sur une démocratie effective, notamment pour les campagnes.

2.     Tandis que l’idée de Fokonolona perd de plus en plus de sa signification réelle et de son rôle de symbole, surtout dans les villes, le législateur paraît progressivement revenir à des pratiques de déconcentration. Est-ce le signe que l’on s’oriente vers une administration qui préfère, à tous les niveaux, la déconcentration (c'est-à-dire le pouvoir des responsables nommés par l’administration) à la décentralisation (c'est-à-dire le pouvoir des responsables élus par le peuple ?

3.   Le renforcement de la démocratie de proximité ne supposerait-il pas que les responsables des Fokontany soient élus par le Fokonolona et voient leurs prérogatives renforcées ? »(9).

Mais au-delà du problème de réglementation, l’enjeu fondamental est bien celui de la décentralisation, c'est-à-dire la possibilité concrète reconnue au peuple se diriger par lui-même. Et dans la même logique, on l’a dit, se joue tout autant le sort de la démocratie participative et du développement local.

La « vision » du MAP parle de « citoyens participants actifs au processus de développement » : nos dirigeants veulent-ils vraiment mettre en œuvre « la participation et la coopération » censées faire partie de ses valeurs directrices ? Chacun de nous veut-il réaliser ce qui est décrit dans la Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (PN2D) et repris dans ses grandes lignes dans le Défi 6 (Décentraliser l’administration publique) de l’Engagement 1 (Gouvernance Responsable) du MAP ? A eux seuls, ces sigles et abréviations incompréhensibles sont une insulte au parler clair et à l’intelligence collective !

En son article 134, la Constitution énonce que « les Collectivités territoriales décentralisées [Régions et Communes, Art. 138], dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, constituent le cadre institutionnel de la participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques et garantissent l’expression de leurs diversités et spécificités. »

Pour le moment, les Communes sont les seules vraies collectivités décentralisées qui existent : elles ont leurs lacunes et leurs défauts, mais elles fonctionnent. La population s’est  habituée à elles, elle se les ait appropriées. Et quand elle en a la possibilité, à l’exemple de ce qui s’est passé à Antananarivo et dans quelques autres communes ou municipalités, elle exprime clairement ses choix sur les orientations et sur les dirigeants qu’elle souhaite pour elle.

Alors, quel avenir pour ces communes ? Ne faudrait-il pas renforcer leurs capacités et donc miser à fond sur elles, au lieu de les déstabiliser par une insidieuse déconcentration « infra-communale » qui ne correspond à aucun niveau de décentralisation ? De plus, cette pratique s’oppose à l’un des principes de la Loi d’orientation générale de la décentralisation, n° 93-005, qui stipule qu’à tout pouvoir décentralisé doit correspondre un pouvoir déconcentré.

La Constitution affirme que « le Fokonolona, organisé en Fokontany, constitue un cadre d’échange et de concertation participative des citoyens » (Préambule) et que « le Fokonolona est la base du développement » (Art. 35). Centraliser l’animation et la tutelle des Fokonolona contredit l’esprit de la Constitution, affaiblit les Communes et décourage les citoyens.

Le SeFaFi propose donc que soit organisé un vrai débat, national et public, sur la décentralisation en général, et son application au niveau infra-communal en particulier. Dans ce cadre, il conviendra d’aborder sans tabous toutes les questions concernant le Fokonolona, le Fokontany et les pouvoirs locaux traditionnels. Cela permettra se s’affranchir de nombreux mythes et traditions…

Au terme d’un tel débat, viendra le temps de légiférer, dans une démarche qui respecte le droit et l’anthropologie, à partir des conclusions qui se seront imposées. Pareille initiative ne sera certes pas facile à mener à terme, mais elle sera extrêmement utile, et sans doute incontournable, pour l’avenir des régions, des Communes et de la décentralisation.

 

 

                                                                    Antananarivo, 28 mars 2008


Membres du SeFaFi en mars 2008 :


 

- Ralison ANDRIAMANDRANTO

- Gatien HORACE

-  Roger Bruno RABENILAINA

- Ketakandriana RAFITOSON

- Henri RAHARIJAONA

-

Jean Eric RAKOTOARISOA

- Annie RAKOTONIAINA

-  Madeleine RAMAHOLIMIHASO

- Jeannine RAPIERA RAMBELOSON

-  Noro RAZAFIMANDIMBY

-  Sylvain URFER


(1) « Elire ses représentants : qu’est-ce que la représentativité ? », 13 novembre 2001, in Libertés publiques, les leçons d’une crise, SeFaFi, 2002, page 114.

(2) « De la véritable décentralisation », in Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?  SeFaFi, 2005, pages 26 à 31.

(3) « Décentralisation ou centralisation ? », in Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ? SeFaFi, 2006, pages 6 à 11.

(4) « De quelques modifications constitutionnelles » : Des provinces aux régions, communes et fokontany, in Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 20 à 23.

(5) In Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 58 à 67.

(6) « Référendum constitutionnel : décentralisation et fokontany » 28 février 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 8 à 15.

(7) « De quelques modifications constitutionnelles », 21 mars 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, p 20.

(8) Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 58 à 66.

(9) « Les ambiguïtés de la cellule de base », 13 août 2004, in De la véritable décentralisation, SeFaFi, 2005, page 30.

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12 avril 2008 6 12 /04 /avril /2008 08:21

Vous trouverez ci-après le texte d’une réflexion du SeFaFi (l’Observatoire de la Vie Publique) sur la Constitution territoriale de Madagascar. Je vous invite à le commenter sans modération sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

 

 

SEHATRA FANARAHA-MASO NY FIAINAM-PIRENENA

SeFaFi

Observatoire de la Vie Publique

Rue Rajakoba Augustin Ankadivato Antananarivo

Tél. : 22 663 99 Fax : 22 663 59 Email : sefafi@netclub.mg

 

 

                                       

 

QUELLE DÉCENTRALISATION POUR MADAGASCAR ?

 

 

 

1. Régions et Communes

 

 

         Comme dans beaucoup de pays, notamment ceux qui ont hérité de la tradition jacobine et centralisatrice de la France, la décentralisation reste, à Madagascar, un problème non résolu.

Il n’est sans doute pas inutile de rappeler ici la signification du mot « décentralisation », que le Larousse 2008 définit comme un « système d’organisation des structures administratives de l’Etat qui accorde des pouvoirs de décision et de gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux (collectivités locales, établissements publics) ». Il s’agit donc, de la part de l’administration de l’Etat (qui dépend, pour l’essentiel, des ministères établis dans la capitale), de donner des pouvoirs ou plus de pouvoirs aux administrations qui sont établies dans les régions et les communes.

La volonté de décentralisation reflète un double objectif de démocratie et d’efficacité. Le pouvoir appartenant au peuple, il est normal que les décisions administratives concernant les problèmes régionaux et locaux puissent être prises sur les lieux et par les gens concernés, et non par des fonctionnaires lointains qui connaissent peu ou mal les problèmes de la base. Par ailleurs, la proximité géographique donne aux administrateurs décentralisés une meilleure connaissance de la situation, et donc une plus grande efficacité.

 

Un passé d’incohérence et d’inefficacité

 

         Depuis l’indépendance, chaque régime a tenté, en vain, d’imposer sa vision de la décentralisation. Mais les préjugés idéologiques et la volonté de rester maître du jeu local ont mené toutes ces entreprises à l’échec. De ces tentatives, le SeFaFi a déjà pris acte, qu’il s’agisse de la création des régions, de la suppression des provinces ou du problème récurrent du Fokonolona(1). Aujourd’hui, les nouvelles structures de décentralisation sont sur le point d’être installées. Il est urgent de réfléchir sur l’ensemble du système, et de proposer des remèdes à son insuffisance démocratique et à son inefficacité notoire.

         La décentralisation n’a guère eu de place sous une 1ère République (1960-1972) façonnée à l’image de l’ancienne puissance coloniale. La « République démocratique » qui lui a succédé portait pour sa part l’ambitieux projet de « collectivités décentralisées » (Fokontany, Firaisampokontany, Fivondronam-pokontany et Faritany), censées fonctionner sur le principe du « centralisme démocratique ». On sait ce qu’il en advint. Il faudra attendre la 3ème République  pour que la loi introduise, en 1994, une décentralisation à trois niveaux (région, département et commune), qui ne fut jamais appliquée…

En 1998, une nouvelle révision constitutionnelle maintient un système de décentralisation à trois niveaux, avec la province autonome, la région et la commune. La région devient alors un démembrement de la province autonome, et non plus de l’Etat. Et la loi du 17 juin 2004 a voulu organiser les régions, mais sur des bases constitutionnelles discutables. Dernier avatar, la révision constitutionnelle du 4 avril 2007 , tout en supprimant les provinces, fait des régions et des communes les seules collectivités territoriales décentralisées (Art. 138) ; et l’Article 134 précise que, « dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, (elles) constituent le cadre institutionnel de la participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques ».

         Au bout d’un demi-siècle d’indépendance, cette structure territoriale à trois niveaux (Etat, Région, Commune) finira-t-elle par s’imposer, mettant un terme à ces longues années d’errements et d’incertitudes ? On peut l’espérer, si toutefois elle entraîne un fonctionnement administratif à la fois plus stable, plus efficace et plus démocratique. Ce sont en effet les questions qui se posent aujourd’hui avec acuité, au point de menacer l’ensemble de l’édifice.

 

Les conditions d’une décentralisation sincère

 

         Une institution ne se limite pas à ses structures ; elle est d’autant plus viable et donc durable, qu’elle sait s’attacher les hommes qui la peuplent et qui la dirigent. En matière de décentralisation, cet attachement est lié au contenu et à l’étendue de « la participation effective des citoyens »,  pour reprendre les termes de l'article 134 de la Constitution. Concernant les régions, un premier obstacle à cette participation est le refus du politique dans la définition imposée par la même Constitution (Art. 141) : « les régions ont une vocation essentiellement économique et sociale ». Etrange limitation, qui exclut le politique, dont la raison d’être est précisément de gérer le bien commun, de la gestion de ces collectivités régionales !

 

         Le choix démocratique des dirigeants constitue un second critère de la participation des citoyens à leurs collectivités décentralisées. L’abstention massive aux récentes élections communales et régionales montre à l’évidence que les citoyens ne se sentent pas concernés. Une des premières raisons de ce rejet est le mode de scrutin. Organiser deux votes distincts (au suffrage universel direct pour les conseillers municipaux, pour le maire et pour les conseillers régionaux, au suffrage indirect pour le chef de région), avec le risque de voir les fonctions délibératives et exécutives confiées à des personnes de sensibilité politique différente, est aberrant. La plupart des pays démocratiques font élire le conseil ou l’assemblée délibérante au suffrage universel, avec une forte dose de proportionnelle, la majorité de l’assemblée choisissant ensuite son président. Cette méthode garantit stabilité et efficacité pour toute la durée du mandat des élus.

         Ce mode de scrutin est théoriquement celui des régions, mais l'article 144 de la Constitution modifiée ajoute que « les parlementaires sont membres de droit du conseil régional ». Et un récent décret décide que les députés n’auraient pas droit de vote, mais que les maires de la région participeraient au scrutin. Il faut dire que l'effectif squelettique de ces conseils, de 5 à 14 membres, rend difficile une élection pluraliste. En toute hypothèse, cette composition hétéroclite du conseil régional est une entorse supplémentaire à l’esprit d’autonomie de la décentralisation ; elle contredit la Constitution qui veut que « les collectivités territoriales décentralisées s’administrent librement par des assemblées » (Art. 139).

         Une autre manière de contourner la volonté du suffrage populaire et donc la participation citoyenne, est de nommer des PDS (Présidents de Délégation Spéciale). Cette mesure, utilisée à tout moment et sans discernement ces dernières années, remplace le libre choix des habitants des régions et des communes par une désignation arbitraire du pouvoir central. La succession de nominations visant à écarter des responsables élus pour les remplacer par d’autres, plus dociles, ne peut que décourager les citoyens soucieux d’une gestion autonome et rigoureuse de leur collectivité décentralisée. Le recours à un PDS devra revenir à ce qu’il n’aurait dû cesser d’être : exceptionnel et provisoire.

         Enfin, une dernière étrangeté brouille l’image des chefs de région et leur responsabilité démocratique. La loi de 2004 précise en effet que le chef de région est à la fois un élu - qui n’a de compte à rendre qu’aux électeurs -, et un représentant de l’Etat - qui n’a de compte à rendre qu’à des supérieurs hiérarchiques de la capitale, en l’occurrence le ministre de l’Intérieur. Le SeFaFi avait déjà stigmatisé cette incohérence dans son communiqué du 4 mars 2005 : « Décentralisation ou centralisation ? »(2). Une contradiction juridique doublée d’un non-sens démocratique, que reprend l'article 143 de la Constitution: le chef de région est « chef de l’administration dans sa région »…

         Il reste que, le 16 mars 2008, aux journalistes qui l’interrogeaient sur le mode de désignation des chefs de régions (élection ou nomination), sans hésitation le Président Ravalomanana a répondu : « Conformément à la Constitution : ils seront nommés (tendrena) ».

        

La garantie de ressources nécessaires au fonctionnement et aux investissements des collectivités décentralisées pose des questions tout aussi délicates. De quelle autonomie peuvent disposer des collectivités qui doivent attendre l’essentiel de leurs ressources du bon vouloir de l’Etat central ? Significativement, la question des ressources des collectivités décentralisées fait l’objet d’un sous-titre de la Constitution, mais celui-ci se limite aux deux articles 150 et 151 : les dispositions prévues sont aussi brèves et vagues que les ressources allouées sont maigres et aléatoires !

A l’exception de quelques régions plus riches, les perspectives d’autofinancement sont illusoires pour la plupart des autres. Et l’expérience récente de municipalités tenues par l’opposition montre à l’évidence que ni la loi ni la neutralité de l’administration ne suffisent pour obliger l’Etat à tenir ses engagements. Or l’autonomie d’une région ou d’une commune est un leurre si elle ne s’accompagne d’une réelle autonomie financière. Celle-ci implique que les ressources soient à la fois suffisantes et garanties, c’est-à-dire tirées pour l’essentiel de l’économie locale. Manifestement, le législateur a écarté ce choix, ce qui maintient les collectivités décentralisées sous sa tutelle.

Enfin, concernant les communes, des dispositions spécifiques devraient être étudiées et adoptées pour leur donner une plus grande liberté d’action. Il conviendrait d’abord d’unifier les deux statuts qui distinguent les rurales et les urbaines. A quoi bon cette différentiation d’un autre âge ? Si les critères retenus par la Constitution en son article 141 ne sont guère compréhensibles (« … en considération de leur assiette démographique réduite ou non à une agglomération urbanisée »), le texte malgache ne retient qu’un critère numérique : « … araka ny isan’ny mponina ao aminy ka nahatonga azy ireny ho lasa tamba-tanàna ambonivohitra na tsia ». En réalité, la plus grande étendue des communes de campagne permet sans peine de réunir autant d’habitants que les villes les plus petites – à l’exception de quelques zones particulièrement sous-peuplées ; et l’agrégation de plusieurs Fokontany peut donner à tout groupement humain la dimension minimale pour se prendre en charge, où qu’il soit situé.

Dans le même esprit, il serait urgent de clarifier les conditions de la coopération intercommunale, telle qu’elle est prévue par l’Article 146, que les communes se constituent en groupements ou non. Plus surprenante est l’absence de toute mention des agglomérations urbaines spécifiques aux très grandes villes (Antsirabe, Toamasina et Antananarivo). L’aménagement de ces ensembles suppose une approche spécifique qui ménage l’autonomie de chaque participant, les plus petits étant généralement les plus pauvres, et la nécessité d’investissements lourds en matière d’infrastructures, de zones industrielles, d’habitat ou de traitement d’ordures

 



Vous trouverez la seconde partie de cette réflexion ICI sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE 




(1) « De la véritable décentralisation, I. Les ambiguïtés de la cellule de base (13 août 2004), II. La mise en place des Régions (1er octobre 2004) », in SeFaFi, Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?, 2005, pages 26 à 39. Et « Décentralisation ou centralisation ? » (4 mars 2005), in SeFaFi, Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ?, 2006, pages 6 à 11.

(2) « Plus étonnant est le statut hybride des Régions : en son article 4, la Loi 2004-001 relative aux Régions précise en effet que « Les Régions sont à la fois des Collectivités territoriales décentralisées et des circonscriptions administratives ». Cela signifie que les futurs responsables porteront, selon leur humeur ou les besoins du moment, tantôt la casquette d’élus investis du suffrage universel et chargés d’administrer librement la Région (ce qui relève de la décentralisation), tantôt la casquette de représentants de l’Etat ou du Chef du Gouvernement, chargés de mette en œuvre la politique de l’Etat central (ce qui relève de la déconcentration). Faut-il préciser que ces deux fonctions, en stricte logique politique et administrative, sont incompatibles ? » SeFaFi, Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ?, 2006, pages 6.

 

(1) « Elire ses représentants : qu’est-ce que la représentativité ? », 13 novembre 2001, in Libertés publiques, les leçons d’une crise, SeFaFi, 2002, page 114.

(2) « De la véritable décentralisation », in Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?  SeFaFi, 2005, pages 26 à 31.

(3) « Décentralisation ou centralisation ? », in Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ? SeFaFi, 2006, pages 6 à 11.

(4) « De quelques modifications constitutionnelles » : Des provinces aux régions, communes et fokontany, in Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 20 à 23.

(5) In Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 58 à 67.

(6) « Référendum constitutionnel : décentralisation et fokontany » 28 février 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 8 à 15.

(7) « De quelques modifications constitutionnelles », 21 mars 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, p 20.

(8) Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 58 à 66.

(9) « Les ambiguïtés de la cellule de base », 13 août 2004, in De la véritable décentralisation, SeFaFi, 2005, page 30.

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