Overblog
Suivre ce blog Administration + Créer mon blog

Un Site Unique

  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE
  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
  • Contact

L'auteur



  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

Recherchez

Contribuez

 

Cliquez ici pour participer

Archives

BIENVENUE

La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

23 janvier 2009 5 23 /01 /janvier /2009 11:49

 

Barack Obama a prêté serment une seconde fois – à la Maison Blanche et sans la bible, le 21 janvier 2009. Le 44ème président des Etats-Unis d’Amérique avait décidé par précaution de régulariser son entrée en fonctions : le serment avait été prononcé la veille dans le désordre et n’était donc pas strictement conforme à la formule de l'article II section 1 de la Constitution de 1787[1].

Ce cafouillage rappelle qu’au Bénin Mathieu Kérékou a été contraint par la Cour Constitutionnelle (décision DCC 96-017 du 5 avril 1996) de re-prêter serment le 6 avril 1996, pour avoir omis l’avant-veille – délibérément, en harmonie avec sa foi -, de prononcer le membre de phrase « les Mânes des Ancêtres », en violation de l'article 53 de la Constitution de 1990.

Dans les deux cas, c’est un président d’alternance qui inaugure son mandat par un bien étrange faux-pas constitutionnel. Mais les ressemblances s’arrêtent là. De nombreuses dissemblances sont à relever et, en particulier, la suivante : aux Etats-Unis d’Amérique, le Président s’est prêté volontairement – alors même que ses conseillers juridiques considéraient que le serment du 20 janvier était valable… -  à une seconde prestation de serment pour prévenir tout risque de contestation, tandis qu’au Bénin le Président avait dû obtempérer à une décision de la Cour Constitutionnelle, rendue sur saisine de citoyens vigilants, très à cheval sur le respect des formes[2].

Une bien belle leçon de droit constitutionnel adressée à tous les afro-sceptiques !

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/



[1] D’après LE FIGARO, Par le passé, deux présidents américains Calvin Coolidge (1923-1929) et Chester A. Arthur (1881-1885) ont également redit le texte solennel. Ce n'est pas non plus la première fois qu'un président de la Cour Suprême prend quelques libertés avec le texte officiel. Le président de la Cour suprême William Howard Taft, qui avait été lui-même président de 1909 à 1913, a quasiment réinventé la phrase quand il a fait prêter serment à Herbert Hoover en 1929. Au lieu de dire «sauvegarder, protéger et défendre», le magistrat avait affirmé «sauvegarder, maintenir et défendre».

[2] Cette louable attitude peut donner lieu à des excès. C’est ainsi que la reprise du serment, le 6 avril 1996, avait été également contestée devant la Cour Constitutionnelle, mais sans succès (décision DCC 96-058 du 29 août 1996) .

Partager cet article

Repost0
19 janvier 2009 1 19 /01 /janvier /2009 17:48


En ce début d’année 2009, la Cour Constitutionnelle du Bénin a rendu une décision qui a fait - et fera… - couler beaucoup d’encre et d’octets : elle a annulé, par DECISION DCC 09-002 DU 8 JANVIER 2009, l’élection par l'Assemblée Nationale, le 20 décembre 2008, des 6 députés devant siéger à la Haute Cour de Justice, lesquels provenaient tous des rangs de l'opposition majoritaire - mais non déclarée! - au Président Yayi Boni. La Cour a jugé que cette désignation contrevenait à un principe constitutionnel non écrit :
« Le choix des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat, doit se faire selon le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité / minorité ».

 

Dans un contexte où tant la mouvance présidentielle que le camp adverse usent et abusent de l'instrumentalisation politicienne du droit, la voix du constitutionnaliste sans parti pris se fait peu entendre. Des commentaires très « orientés » s’étalent dans la presse et sur le net, davantage pour blâmer que pour saluer la décision de la Cour Dossou. Vous pouvez en voir un florilège ICI. Vouée aux gémonies par les contempteurs du chef de l’Etat, la Cour Constitutionnelle 2008-2013 aurait, une fois encore, fait preuve de partialité : renversant la jurisprudence antérieure, elle n’aurait pas dit le droit mais aurait servi le pouvoir.

 

Loin des libelles partisanes, les observations plus pondérées de Serge Prince Agbodjan, parues dans le journal LA CROIX DU BENIN, sous le titre "Décision de la Cour Constitutionnelle: revirement jurisprudentiel au Bénin. La Cour Constitutionnelle de Maître Robert Dossou continue de surprendre!" , offrent une base intéressante à une discussion doctrinale de la DECISION DCC 09-002 DU 8 JANVIER 2009 . Le raisonnement n’est cependant pas sans faille et appelle certaines objections. Par ailleurs, il convient de mieux faire ressortir les mérites et les défauts du revirement de jurisprudence en cause.

 

Ce n’est pas toujours la faute à la Cour Constitutionnelle !

 

Un bon commentateur a une plume acérée, mais il ne se départit pas de la prudence de l’homme de science. Seul un excès de zèle peut expliquer la critique infondée qui suit : « A tout ce qui a été dit, il nous semble urgent d’attirer l’attention de la Haute Juridiction  sur un autre élément de la décision du  8 janvier 2009 qui suscite notre inquiétude. Il s’agit de la lenteur observée au niveau de la Cour Constitutionnelle pour exercer ses prérogatives contenues dans l’article 114 de la Constitution. En tant qu’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, comment peut-elle attendre 21 mois après l’installation de l’Assemblée Nationale pour enjoindre cette dernière à élire ses 6 membres de la Haute  Cour de Justice surtout que cette Juridiction a instruit un dossier dont l’un des présumés est mis sous mandat de dépôt et attend malheureusement  et sans espoir son jugement ? Comment assurer cette mission de gardienne des libertés publiques et des droits de l’homme dans une pareille situation ? Comment expliquer ce silence de 21 mois de la Cour Constitutionnelle alors même que 6 de ses membres sont membres de cette juridiction ? ».

 

Que l'Assemblée Nationale, en l'absence de tout délai prescrit par la loi organique, n’ait pas fait diligence pour installer la Haute Cour de Justice est assurément regrettable ; qu’Alain Adihou, ancien ministre, incarcéré depuis le 25 octobre 2006 après sa mise en accusation par l'Assemblée Nationale, pour détournement de deniers et biens public dans le dossier LEPI, n’ait pu donc être jugé à ce jour est inadmissible dans un Etat de droit. Seulement, il n’appartenait évidemment pas à la Cour Constitutionnelle de combler d’office, de sa propre autorité, de telles carences. Si, de jurisprudence constante, la Cour considère – non sans audace ! - que sa mission constitutionnelle d’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics l’autorise à régler certains différents, elle n’intervient qu’en cas de contentieux porté devant elle ; autrement dit, elle s’autolimite et, en particulier, elle ne s’immisce dans le déroulement de la vie démocratique qu’à condition d’être régulièrement saisie d’un conflit. En l’espèce, sauf erreur de ma part, nul ne s’est plaint du retard déraisonnable accusé par l'Assemblée Nationale pour élire les 6 députés devant siéger à la Haute Cour de Justice.

 

Il est pour le moins déplacé d’imputer à la Cour Constitutionnelle une faute qu’elle n’a pas commise.

 

La Cour Constitutionnelle n’a pas dit que…

 

Un commentateur avisé tire, avec le recul indispensable, les leçons d’une décision, il n’extrapole pas dans la précipitation. La lecture attentive et raisonnée de la DECISION DCC 09-002 DU 8 JANVIER 2009 fait douter de la pertinence, voire ruine les assertions suivantes, que partage « l’opposition » : « nous pouvons affirmer selon cette nouvelle jurisprudence du 8 janvier 2009 que l’actuel bureau de l’Assemblée Nationale est contraire à la Constitution dans la mesure où au moment de sa mise en place aucun membre de la minorité parlementaire n’a pu obtenir une place sur les 7. Deux tendances en accord ont pris la totalité des postes privant, de ce fait, la minorité parlementaire d’alors. Et pourtant selon la décision DCC 03-117 du 10 juillet 2003, le juge constitutionnel de 2003 ainsi que celui de 2007 avait dit et jugé que cette élection est conforme à la Constitution.

C’est le cas également du choix par le bureau actuel de l’Assemblée Nationale des 4 membres de la Cour Constitutionnelle où la minorité constituée de 3 sur 4 n’a pu obtenir satisfaction ».

 

C’est pour solutionner un litige déterminé que la Cour Constitutionnelle, dans la décision critiquée, a dégagé – à tort ou à raison - le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité / minorité : « ni la Constitution, ni la loi organique sur la Haute Cour de Justice, ni le Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale n’ont expressément prévu une procédure spécifique pour cette élection ». En revanche, le principe tombe lorsque le risque de déni de justice n’existe pas, si les textes applicables règlent la conduite à tenir.

 

S’agissant du bureau de l'Assemblée Nationale, le règlement de l'Assemblée, en son article 15.2-b, dispose que « L’élection des deux Vice-Présidents, des deux Questeurs et des deux Secrétaires parlementaires a lieu, en s’efforçant autant que possible de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée ». Si ce texte est certainement discutable quant à son contenu, il a le mérite d’exister. Et la Cour Constitutionnelle, l’a appliqué à la lettre, dans sa décision DCC 03-117 du 10 juillet 2003 :  l'article 15.2-b « ne définit pas la notion de configuration politique à cette étape de l’activité parlementaire et n’impose aucune obligation de résultat » ; « ledit article, tout comme la pratique parlementaire issue de son application, ne donne pas un contenu à la notion de configuration politique en début de la législature, lors de l’élection des membres du Bureau de l'Assemblée Nationale, et n’indique pas comment reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée ». En l’absence de tout réaménagement des règles du jeu par l'Assemblée Nationale, la Cour Constitutionnelle pourrait fort bien reconduire cette solution très respectueuse de l’autonomie parlementaire, nonobstant la  DECISION DCC 09-002 DU 8 JANVIER 2009 .

 

Le choix par le bureau de l'Assemblée Nationale de 4 des 7 membres de la Cour Constitutionnelle devrait échapper au principe précité pour une raison capitale : l’organe directeur de l’Assemblée – et non la plénière…- ne choisit pas des députés pour représenter le pouvoir législatif à la Cour Constitutionnelle ou pour siéger au sein de la Cour ; il nomme des membres de la Cour Constitutionnelle, dans le respect du profilage imposé par l'article 115 de la Constitution. Les textes n’obligent pas le bureau de l'Assemblée Nationale à procéder à des nominations consensuelles, à la majorité qualifiée. Reste qu’il ne faut pas s’obséder du mode de nomination des juges constitutionnels – il n’existe pas de solution parfaite ! -, et s’abîmer dans de sempiternelles controverses, qui existent partout dans le monde. Il n’existe pas un mode de nomination idéal qui garantisse absolument l’impartialité et la hauteur de vue des juges constitutionnels. En revanche, il importe qu’en pratique soit respecté le précepte énoncé par le Haut Conseil de la République, dans sa décision 15 DC du 16 mars 1993 : « Les membres de la Cour Constitutionnelle doivent être indépendants par rapport aux institutions qui les ont nommées et à tous partis politiques, pour mener à bien la mission qui leur a été confiée ».

 

En outre, on ne saurait sérieusement envisager que la Cour Constitutionnelle ait ouvert la porte à une contestation tous azimuts et de la composition du bureau de l'Assemblée Nationale fixée en 2007, et de la sienne propre fixée en 2008 et validée par la Cour Ouinsou. Qu’aurait à gagner au juste l'Etat de droit et de démocratie pluraliste dans de tels contentieux, alors que l'affaire de la déposition du président de l'Assemblée Nationale est toujours pendante ?  

 

Pour toutes ces bonnes raisons, il y a lieu de penser que la DECISION DCC 09-002 DU 8 JANVIER 2009 ne fera pas jurisprudence dans des cas apparemment voisins de l’élection de la « part parlementaire » de la Haute Cour de Justice.

 

Vous pouvez lire ICI sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE la suite et la fin de cette analyse 
 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

 

Partager cet article

Repost0
13 janvier 2009 2 13 /01 /janvier /2009 16:03

Pas d’élections crédibles au Bénin en 2011 sans LEPI, sans liste électorale permanente informatisée !

 

La classe politique toutes tendances confondues, de l’opposition non déclarée à la mouvance présidentielle, ainsi que les organisations de la société civile partagent ce leitmotiv. Mais passer du discours aux actes, concrétiser un instrument qui figure dans la loi électorale depuis janvier 1999 et fait l’objet de lois de dérogation à chaque scrutin, n’est pas aisé dans un pays émergent aux ressources limités, dans une société de défiance politique mutuelle.

 

Le journal "La Nouvelle Tribune" vient de dévoiler un document d’importance :

 

LE RAPPORT FINAL SUR LA MISE EN OEUVRE DE LA LEPI produit par la mission de réactualisation financée par la commission européenne

 

 

Les experts ont rendu des conclusions fort complètes, comprenant un calendrier très serré de réalisation – qui débutait le 1er décembre 2008 !-, des prévisions budgétaires, programmant une assistance électorale internationale conséquente, détaillant les caractéristiques techniques de la LEPI ou encore indiquant les modifications à apporter – d’ici le 2 février 2009 ! - au cadre légal des élections.

 

Il urge que les béninois, au premier rang desquels l'Assemblée Nationale et l’exécutif, s’approprient ce rapport pour que vive – enfin ! – la LEPI.

 

Gageons qu’ils sauront  - même à l’arraché - relever un défi majeur: assurer en 2011 l'expression libre et inaltérée du suffrage universel.

 


Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

Partager cet article

Repost0
30 décembre 2008 2 30 /12 /décembre /2008 11:12


Après maintes péripéties qu’il serait fastidieux de relater ici, l'Assemblée Nationale du Bénin est désormais en mesure de demander la démission de
Mathurin Coffi Nago, son président, déjà désavoué avec le rejet de ses rapports d'activités. La commission d’enquête, initiée et contrôlée politiquement par l'opposition non déclarée au Chef de l'Etat,  a déposé, le 29 décembre 2008, son

 

RAPPORT SUR LES ACTIVITES ET LA GESTION du président de la cinquième législature du Renouveau démocratique (2007-2011)

 

La lecture de cette sorte de réquisitoire est fort instructive sur les mœurs parlementaires et, en particulier, sur l'instrumentalisation politicienne du droit, tant par la mouvance présidentielle que par le camp adverse.

 

Conformément aux, Mathurin Coffi Nago peut être désormais acculé à la démission par les 2/3 des députés. « L’opposition », aujourd’hui majoritaire, a pris le contrôle de la représentation nationale : les 6 députés, désignés le 20 décembre 2008, pour siéger à la Haute Cour de Justice, proviennent de ses seuls rangs, comme le permet la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 01-013 du 29 janvier 2001 ; et, le 26 décembre, sa clé de répartition s’est imposée pour la désignation des représentants de l’assemblée dans les parlements régionaux.

 

Reste à savoir si les détracteurs de Mathurin Coffi Nago sauront, l’année prochaine, franchir le seuil de la majorité qualifiée des 2/3 pour changer la direction de l'Assemblée Nationale et en faire un bastion de l’opposition au Président Yayi Boni.

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

Partager cet article

Repost0
1 décembre 2008 1 01 /12 /décembre /2008 12:16

Au Bénin, l'opposition bénéficie désormais d'un statut achevé sur le plan normatif : le Président Yayi Boni vient de signer le décret du 20 novembre 2008 « portant modalités d'application » de la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002, qui avait été promulguée ... il y a six ans par le Président Mathieu Kérékou. Le retard accusé par l'exécutif pose évidemment problème dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste émergent, car, comme en France, « une pleine et rapide application des lois répond à une triple exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique ». L'anomalie étant aujourd'hui corrigée, une brève étude d'impact du décret du 20 novembre 2008 peut être proposée, pour compléter, nuancer et/ou discuter l'évaluation critique de Mathias Hounkpè, parue dans "La Croix du Bénin".

 

Emblématique d'une volonté de décrispation de la vie politique, la mesure doit combler d'aise les opposants qui avaient pressé le pouvoir actuel de la prendre, notamment dans leur déclaration de Cotonou du 12 mars 2008. Seulement, l'objet très limité du décret du 20 novembre 2008 cache mal les insuffisances de la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002. Et le statut de l'opposition ne paraît pas constituer, en lui-même, un gage de pacification des relations très tendues qu'entretiennent, depuis des mois, le pouvoir et ses détracteurs.

 

Très attendu, réclamé à cor et à cri, le décret du 20 novembre 2008 ne porte, pourtant, que sur des aspects exclusivement symboliques et matériels, plutôt secondaires, du statut de l'opposition béninoise : « Les chefs de l'opposition tels que prévus à l'article 7 ci-dessus, bénéficient des avantages protocolaires et autres qui sont définis par décret pris en conseil des ministres » (loi n°2001-36 du 14 octobre 2002, art. 15 al. 1). Le texte donne à penser que prévaut une conception très patrimoniale, voire alimentaire, de la chose publique qui rejaillit tant sur le contenu que sur la perception du régime juridique des partis politiques. Il en résulte un certain malaise car, en droit, le statut de l'opposition pouvait se concrétiser, dans ses aspects essentiels, ... avant l'intervention du décret d'application de la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002. Nombre de dispositions de la loi se suffisaient à elles-mêmes et étaient immédiatement exécutoires : en particulier, un parti politique pouvait faire une déclaration officielle et publique de son appartenance à l'opposition (art. 6) ou de son retrait de l'opposition (art. 21) ; des responsables politiques, remplissant les conditions légales, pouvaient prétendre à la qualité de chefs de l'opposition et tenter de choisir, parmi eux, un porte-parole (art. 7). Bref, l'opposition pouvait juridiquement s'opposer (art. 2 à 4) avant le décret du 20 novembre 2008 ; elle aurait bénéficié de tous les droits que la loi lui reconnaît, ... à l'exclusion des avantages que la loi accorde à ses chefs. Par conséquent, il était mensonger d'imputer au seul exécutif l'absence de mise en œuvre du statut de l'opposition. En réalité, les vaincus de l'élection présidentielle de 2006 et des élections législatives de 2007 n'ont-ils pas, tout simplement, hésité à se déclarer solennellement et durablement - l'espace d'un quinquennat présidentiel et/ou d'une législature quadriennale - opposants d'un Chef de l'Etat plébiscité et soutenu par une majorité parlementaire relative ? La réponse semble devoir être affirmative : le PRD de Me Adrien Houngbédji, principal bénéficiaire potentiel du décret du 20 novembre 2008, n'a-t-il pas cru bon de démentir la rumeur selon laquelle, à la faveur du décret du 20 novembre 2008, il s'apprêtait à officialiser son entrée dans l'opposition ?

 

La parution du décret du 20 novembre 2008 laisse aussi en suspens des problèmes auxquels la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002 n'a pas donné de réponse satisfaisante. Dans un régime présidentiel, est-il, par exemple, logique de ne tenir compte que de la configuration politique de l'Assemblée Nationale pour dessiner les contours de l'opposition ? Ne faudrait-il pas faire automatiquement du candidat malheureux au second tour de l'élection présidentielle le principal chef de l'opposition, en s'inspirant de la Constitution des Seychelles de 1993 (art. 84) ? Autre exemple : le législateur n'a pas garanti la présence de l'opposition au sein du bureau de l'Assemblée Nationale, puisqu'il s'est borné à renvoyer (art. 14) à l'article 15.2-b du règlement intérieur de l'Assemblee Nationale. Selon cet article,

« 15.2-b - L'élection des deux Vice-Présidents, des deux Questeurs et des deux Secrétaires parlementaires a lieu, en d'efforçant autant que possible de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l'Assemblée ».

Or, la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, sur l'application de cette disposition en particulier (cf. décisions DCC 99-037 du 28 juillet 1999 et DCC 03-117 du 10 juillet 2003) et sur la notion de configuration politique en général, n'a pas donné satisfaction aux opposants se plaignant de leur éviction du bureau de l'Assemblée Nationale ; pour ce motif, elle a été vertement critiquée en 2003. Peut-on escompter que le rapport - qui n'a pas été rendu public à ce jour... - de la commission constitutionnelle GLELE contienne une proposition de correction, ainsi que d'autres suggestions sur l'octroi à l'opposition parlementaire de droits particuliers, adaptés à un régime présidentiel singulier, et inspirés, peut-être, de la loi du 4 décembre 2007 portant statut de l'opposition politique en République Démocratique du Congo (art. 8.3, 11 et 12)?

 

Enfin, il faut convenir que le statut de l'opposition ne peut être, nonobstant sa complétude normative, à cause de ses insuffisances mais surtout de la faible structuration d'un payasage politique éclaté, l'instrument propre à engendrer à lui seul une démocratie apaisée. La parution du décret du 20 novembre 2008 a ainsi constitué un épiphénomène, au regard de la crise qui mine la vie politique béninoise depuis plus de 10 mois. Elle symbolisait bien la volonté d'apaisement du Président Yayi Boni qui, concomitamment, avait convié, non sans une certaine improvisation, ses opposants à deux journées de réflexion les 27 et 28 novembre 2008. Seulement, les partis qui, par leurs déclarations publiques, s'inscrivent dans l'opposition, sans l'officialiser en bonne et due forme, ont préféré décliner l'invitation, réunir, les 28 et 29 novembre, un « séminaire de rentrée politique » et adopter une résolution politique plutôt radicale.

 

En ces circonstances, dans un système de partis anarchique, à quoi donc peut bien servir le statut de l'opposition au Bénin ?

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

Partager cet article

Repost0
24 novembre 2008 1 24 /11 /novembre /2008 12:16

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE œuvre à la vulgarisation des textes d'application des constitutions africaines d'aujourd'hui. C'est à ce titre que vous trouverez ci-dessous le

 

 

REGLEMENT INTERIEUR DE L'ASSEMBLEE NATIONALE DU BENIN

 

 

La « loi intérieure » du parlement monocaméral béninois revêt une importance particulière non seulement parce qu'elle est brandie par les protagonistes de la crise parlementaire actuelle, en particulier pour retarder ou accélérer la procédure de destitution du Président de l'Assemblée Nationale, mais aussi parce qu'elle occupe, depuis longtemps, une place insigne dans la hiérarchie des normes. Le Haut Conseil de la République siégeant en qualité de Cour Constitutionnelle provisoire a d'abord affirmé au sujet de nominations personnelles décidées par le parlement, « que le Règlement Intérieur de l'Assemblée n'a pas valeur constitutionnelle, qu'il n'entre donc pas dans le bloc de Constitutionnalité » (décision 18 DC du 3 juin 1993). Seulement, l'alignement sur la décision du Conseil Constitutionnel de France 80-117 DC du 22 juillet 1980, a été définitivement abandonné par la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 98-039 du 14 avril 1998, qui incorpore au bloc de constitutionnalité toute disposition du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale, consistant en « la mise en œuvre des règles constitutionnelles ». Il convient de noter que la Constitution du 11 décembre 1990 comporte nombre de renvois audit règlement, susceptibles de conditionner la constitutionnalité formelle ou matérielle de la représentation nationale ou de ses organes. C'est sur cette base que la Cour Constitutionnelle a tranché un abondant contentieux intraparlementaire, tant en matière de formation des lois, y compris, que de régulation du fonctionnement de l'Assemblée.

 

 

Vous observerez que le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale du Bénin, du point de vue tant de son domaine que de son contenu, ne constitue la copie conforme ni du règlement de l'Assemblée Nationale française, ni du règlement du Sénat de l'ancienne métropole.

 

 

Bonne lecture !

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

Partager cet article

Repost0
29 août 2008 5 29 /08 /août /2008 15:12

La Cour Constitutionnelle du Bénin, désormais présidée par Me Robert Dossou, a rendu, le 21 août 2008, deux décisions, dont la presse s'est faîte l'écho. C'est moins la correction juridique des décisions que le rejet des prétentions des requérants qui a retenu l'attention : l'opposition déboutée a dénoncé la partialité de la Cour Constitutionnelle qui serait devenue, depuis le dernier renouvellement, le bras armé du Palais de la Marina - la résidence officielle du Président de la République. La haute juridiction ne serait digne de respect qu'à la condition de donner raison aux contestataires qui détiendraient ès qualités la vérité du droit ! Vous me direz que, partout dans le monde, les politiciens tiennent ce type de raisonnement lorsqu'un juge leur donne juridiquement tort. Sans doute... Mais, le phénomène a pris une grande ampleur au Bénin : prise au piège d'un conflit aigu et persistant entre l'exécutif et ses opposants - majoritaires - à l'Assemblée Nationale, la Cour Constitutionnelle est désormais une cible privilégiée des politiciens, alors qu'en droit elle ne démérite pas, loin s'en faut.

 

Il faut dire que les détracteurs de la Cour Dossou n'ont eu de cesse de l'attaquer. La Cour Ouinsou a dû, d'abord, vider le contentieux de la désignation des juges de la quatrième mandature ; et rejeter de lourdes contestations, tant sur la procédure (voir "Quand la Cour Constitutionnelle valide la Cour Constitutionnelle") que sur le fond (voir la décision DCC 08-067 du 6 juin 2008). C'est ensuite la décision DCC 08-72 du 25 juillet 2008, la première « grande » décision de la Cour Dossou constatant le blocage de l'institution parlementaire et légitimant la prise d'ordonnances exceptionnelles par le Président Yayi Boni, qui a été vilipendée.

 

Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que les décisions du 21 août 2008 aient fait - ou feront -, à leur tour, l'objet de commentaires acerbes et immérités. Nombre de contempteurs de la Cour Dossou ne semblent pas avoir pris la peine de lire - a fortiori d'analyser - des décisions somme toute banales en droit.

 

Paradoxalement, la décision DCC 08-94 du 21 août 2008 est celle qui a suscité le moins de réactions, alors qu'elle concerne le devenir de la Constitution du 11 décembre 1990 : la Cour Constitutionnelle a déclaré irrecevable la requête d'un citoyen dirigée contre l'annonce d'un référendum de révision faîte par le Président de la République, à l'occasion de son discours du 31 juillet 2008. Il est très courant que la Cour soit conduite depuis 1993 à opposer une fin de non-recevoir à de nombreuses saisines, attestant du report de conscience dont elle est victime et bénéficiaire. A bon droit, la Cour a souligné en l'espèce «  que le message à la Nation du Président de la République n'est pas une loi, ou un texte susceptible d'être soumis au contrôle de constitutionnalité [...]; que par ailleurs, l'engagement de soumettre au référendum le projet de révision de la Constitution n'est  pas une décision pouvant modifier l'ordonnancement juridique ». Si, en attendant un recours à l'encontre de la prochaine décision présidentielle, elle laisse entière la problématique "Toilettage ou nouvelle Constitution au Bénin?", cette solution impeccable démontre que la Cour Constitutionnelle ne peut ni ne veut tout faire. La sagesse même pour une Cour déjà très sollicitée et puissante...

 

La décision DCC 08-095 du 21 août 2008 est intervenue, quant à elle, dans le domaine très sensible de la régulation du secteur audiovisuel, libéralisé par la loi n°97-010 du 20 août 1997. Il faut rappeler que la Cour Constitutionnelle Ouinsou a désavoué à deux reprises la HAAC (Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication), en conflit avec le Gouvernement: à la demande du Président de la République, elle a annulé, par décision DCC 08-021 du 28 février 2008, l'attribution de fréquences par l'instance de régulation ; dans sa décision DCC 08-045 du 2 avril 2008, elle a validé la mise hors tension et sous scellés, par le ministre de la communication, des équipements d'une radio privée émettant en violation de sa précédente décision. Juridiquement fondées, les décisions de la Cour Constitutionnelle ont été vertement critiquées et ont inspiré le dépôt, par le député Sacca Fikara et 12 autres de ses collègues, d'une proposition de loi organique modifiant la loi organique n°92-021 du 21 août 1992 sur la HAAC. La proposition, déposée le 9 juin 2008 et affectée le 7 juillet à la Commission des lois, ambitionnait d'affermir l'indépendance de la HAAC par rapport au Gouvernement:

  • d'une part, le mode de désignation de la HACC serait réaménagé au profit de la plénière - et non plus du bureau - de l'Assemblée Nationale qui choisirait 5 des 9 membres, et aux dépens du Président de la République qui ne nommerait plus qu'1 membre - au lieu de 3;
  • d'autre part, les membres de la HAAC pourraient être reconduits pour un quinquennat - alors que leur mandat n'est pas actuellement renouvelable;
  • enfin et surtout, le Gouvernement perdrait la possibilité de bloquer indéfiniment l'attribution de fréquences par la HAAC, alors qu'aujourd'hui, en l'absence de rapport technique du ministère de la communication, l'instance de régulation ne peut autoriser l'exploitation d'une radio ou d'une télévision.

 

Appelée à trancher un conflit opposant le Président de la République et le Président de l'Assemblée Nationale sur la recevabilité - et non la constitutionnalité - de la proposition de loi organique, la Cour Constitutionnelle, sur le fondement de l'article 104 de la Constitution, a rendu la décision DCC 08-095 du 21 août 2008. Elle a jugé que la fixation des modalités de gestion des fréquences ne relevait pas du domaine de la loi délimité par l'article 98 de la Constitution et, par suite, a déclaré irrecevable la proposition querellée. La Cour Constitutionnelle a fait une application draconienne de la Constitution, mais une application qui s'inscrit en droite ligne de sa politique jurisprudentielle habituelle. En régime présidentiel, il est parfaitement cohérent que les domaines de compétences normatives du législatif et de l'exécutif soient strictement séparés. Avec un souci pédagogique évident, la Cour a tenu à préciser

« que l'irrecevabilité de l'article 104 de la Constitution a pour seul objet de protéger la compétence réglementaire telle qu'elle résulte des articles 98 et 100 de la Constitution ; que la Cour Constitutionnelle, lorsqu'elle est saisie, en application de l'article 104 de la Constitution, d'une proposition ou d'un amendement auquel le gouvernement a opposé l'irrecevabilité prévue audit article, ne peut statuer que sur la seule question de savoir si ladite proposition ou ledit amendement est du domaine de la loi ou a un caractère réglementaire ; qu'elle ne saurait donc à ce titre se prononcer sur la conformité du contenu de ces textes à la Constitution, conformité qui ne pourrait faire l'objet de son appréciation que si elle en était saisie dans les conditions prévues à l'article 123 de la Constitution »

 

Malgré ce, la décision DCC 08-095 du 21 août 2008 a été clouée au pilori dans une partie de la presse, plutôt défavorable au Président Yayi Boni :

 

  • Me Joseph Djogbénou a affirmé que la Cour Constitutionnelle avait commis une erreur de droit: elle aurait dû formuler un avis et non rendre une décision. Cette appréciation, de nature à jeter le discrédit sur la Cour et qui fait la une, ne résiste pas à la lecture croisée des dispositions pertinentes : statuer n'est-ce pas décider?
  • Surtout, on a pu lire que "la Cour de Robert Dossou veut embraser le Bénin". A l'appui de cette assertion, le journaliste voit dans la décision incriminée un obstacle à ce que l'Assemblée Nationale puisse retoucher la loi organique sur la HAAC, alors que la Cour a admis la recevabilité de la proposition sur la modification du mode de désignation des conseillers de la HAAC et de la réglementation de leur mandat. Il est aussi reproché à la Cour d'avoir statué avec célérité, autrement dit d'avoir respecté le délai de 8 jours qui lui est imparti. Enfin, le journaliste suggère que la représentation nationale, avec le concours des populations, pourrait résister à la décision DCC 08-095 du 21 août 2008. N'est-ce pas là un singulier appel à la désobéissance qui pourrait compromettre l'enracinement exemplaire au Bénin d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste?

 

Ces quelques lignes pourraient me faire passer, à tort, pour le conseiller juridique occulte ou le griot d'un pouvoir contesté. J'ai déjà subi ce genre de mésaventure et ai dû répliquer dans "le constitutionnaliste et la révision au Cameroun". C'est que, décidément, le droit et la politique ne font pas - pas toujours ! - bon ménage : le droit a ses raisons que la politique ne connaît pas ; le politique ne peut pas tout obtenir par le droit.

 

N'empêche que la Cour Constitutionnelle du Bénin jusqu'à présent est restée égale à elle-même : elle a dit la Constitution et la Constitution est ce qu'elle a dit.

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier 3
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

Partager cet article

Repost0
12 août 2008 2 12 /08 /août /2008 07:30

ILLUSTRATION TIREE DU JOURNAL  "LA CROIX DU BENIN"

L’actualité constitutionnelle s’emballe au Bénin. Nonobstant la prise d'ordonnances exceptionnelles, le 28 juillet 2008, la fronde parlementaire se poursuit autour du projet de déposition du Président de l'Assemblée Nationale. C’est dans ce climat délétère que le Président Yayi Boni, dans son message à la Nation pour la célébration de la 48ième fête de l'indépendance, a fait le point sur le chantier de la révision de la Constitution de 1990  :


« C’est pour affermir la base de notre démocratie et pour consolider l’Etat de droit que j’ai procédé à la mise en place de la commission ad hoc chargée de la relecture de notre Loi fondamentale. Le rapport de cette commission fait actuellement l’objet d’un examen approfondi par le Gouvernement. Le rapport sera soumis à d’autres instances, car c’est tous ensemble que nous relirons la Constitution de notre cher pays, le Bénin. Je prends l’engagement, une fois les travaux définitivement terminés de soumettre au référendum l’avant-projet de la Constitution d’ici le premier semestre 2009 ».

 

La « feuille de route » présidentielle apparaît strictement conforme au « consensus national, principe à valeur constitutionnelle » qui commande l’exercice régulier du pouvoir de révision, selon la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 06-74 du 8 juillet 2006. Elle interpelle, néanmoins, le constitutionnaliste à un double titre : d’une part, en l’absence de la loi organique exigée par la Constitution de 1990 et faute de référence à un article précis de la loi fondamentale, le référendum projeté pose problème ; d’autre part et surtout, en l’absence de publication des travaux de la commission GLELE l’expression « avant-projet de la Constitution » donne à penser que l’exécutif pourrait envisager une révision constitutionnelle de grande ampleur.

 

QUEL REFERENDUM ?

 

Ce que le peuple béninois a fait, lors du référendum du 2 décembre 1990, seul le peuple béninois, détenteur de la souveraineté nationale, peut le défaire, en tout ou partie. Le Président Yayi Boni a manifestement souscrit à cette saine logique démocratique. Mais il n’a indiqué ni comment sera levé l’obstacle juridique à la tenue d’un référendum, ni quel sera le fondement juridique du référendum annoncé pour le premier semestre 2009.

 

La convocation régulière d’un référendum est présentement impossible : la loi organique devant, aux termes de l'article 4 alinéa 1 de la Constitution de 1990, déterminer les « conditions de recours au référendum » n’a toujours pas été promulguée. En avril 1994, le Président Nicéphore Soglo a dû renoncer à son projet de référendum en vue de l’instauration du scrutin uninominal majoritaire pour les élections législatives ; il n’a pu faire voter la loi organique par une l'Assemblée Nationale qui lui était largement hostile. A la lumière de ce précédent, le projet de référendum du Chef de l’Etat actuel paraît très aléatoire : la loi organique pourra-t-elle être adoptée en temps utile, à la majorité absolue – majorité qualifiée exigée par l'article 97 de la Constitution -, soit par les voix des députés de la mouvance présidentielle et d’une partie au moins de l’opposition parlementaire ? Le scénario est d’autant plus incertain qu’une loi organique ne peut être promulguée qu’après déclaration par la Cour Constitutionnelle de sa conformité à la Constitution et qu’il est courant que la Cour impose au législateur organique de revoir sa copie, parfois à plusieurs reprises.

 

C'est pourquoi un scénario alternatif a été évoqué: le Président de la République pourrait recourir, une nouvelle fois, à l'article 68 de la Constitution pour prendre par ordonnance la loi organique manquante. Seulement, une telle voie serait très certainement inconstitutionnelle :

-         d’une part, les conditions énoncées par l'article 68 seraient très malaisément remplies, dès lors qu’au regard de la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, la Cour Constitutionnelle n’entend sanctionner que l’obstruction parlementaire, et non pas le rejet d’un projet de loi organique, le refus de l’inscrire à l’ordre du jour ou son examen tardif… ;

-         d’autre part,  l'article 69 prescrit que les mesures exceptionnelles prises par le Président de la République « doivent s’inspirer de la volonté d’assurer aux pouvoirs publics et constitutionnels dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission » ; comment une ordonnance portant loi organique sur le référendum pourrait-elle respecter cette prescription ?

 

Reste à savoir, dans l’hypothèse où la loi organique de l'article 4 alinéa 1 serait mise en vigueur, quel référendum le Président Yayi Boni entend organiser. Le message à la Nation du 31 juillet 2008 ne permet pas de le déterminer avec exactitude. L’hypothèse normale, la plus « naturelle », est celle d’un référendum de confirmation, prévu par la Constitution, en son titre XI "De la Révision"  : le Président de la République, sur le fondement de l'article 155, soumet à l’approbation du peuple souverain le texte de révision voté par l'Assemblée Nationale, à la majorité des trois quarts des députés, conformément à l'article 154. Mais on ne peut passer sous silence une hypothèse concurrente, une hypothèse-catastrophe, celle d’un référendum d’initiative purement présidentielle régi par l'article 58 de la Constitution : le Président de la République soumet directement à l’approbation du peuple souverain une  « question relative […] à l’organisation des pouvoirs publics » ; A l'instar du sénégalais Abdoulaye Wade ou du malgache Ravalomanana, Yayi Boni pourrait, avec le consentement du peuple souverain, devenir le « maître » de la Constitution. « Formellement, le droit positif ne dresse aucune barrière excluant, sans équivoque possible, l’usage du référendum en matière constitutionnelle. […] Le Président du Bénin serait donc en droit non seulement de demander au corps électoral d’approuver un texte de révision entièrement rédigé annexé à la question, mais encore de solliciter sa décision sur une simple question. Il pourrait, par exemple, proposer une dérogation temporaire aux articles 154 et 155 de la Constitution, à l’effet soit de valider une loi de révision prise en considération ou adoptée par les députés à une majorité inférieure à celle requise, soit d’autoriser un quorum moins élevé de l’Assemblée Nationale à exercer les pouvoirs de révision. Un plébiscite déléguant la fonction constituante et inspiré de celui organisé en France par le prince-Président Louis Napoléon les 20 et 21 décembre 1851, pourrait même être décidé dans les termes suivants: « Autorisez-vous le Président de la République à procéder à la révision de la Constitution d’après les bases établies dans son message du... ?»[1].

 

Une telle lecture présidentialiste de l'article 58 de la Constitution ne pourrait prévaloir qu’avec l’aval de la Cour Constitutionnelle. Il est très vraisemblable que la Cour récuserait ce mode de révision, qui contredit manifestement le « consensus national, principe à valeur constitutionnelle », énoncé dans sa décision DCC 06-74 du 8 juillet 2006. Et l’annonce récente de la formation d’un gouvernement d’union nationale paraît de nature à écarter une révision aventureuse qui ruinerait l'Etat de droit et de démocratie pluraliste au Bénin.

 

QUELLE REVISION ?

 

Puisque le pouvoir de révision peut pratiquement tout faire, sous les seules réserves – de forme et de fond – figurant dans la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 06-74 du 8 juillet 2006, il importe que les béninois soient dûment informés des intentions de l’exécutif. Force est de constater que ce n’est pas le cas aujourd’hui.

 

Le Président Yayi Boni évoque l’exploitation par le Gouvernement des conclusions de la commission GLELE, mais le rapport – définitif ? provisoire ? - des experts n’a pas été rendu public. Cet impair entretient le doute et la confusion sur les orientations de la révision à venir ; il contredit, de manière flagrante, la méthode consensualiste de révision, retenue par le Chef de l’Etat. L’excellente Constitution du 11 décembre 1990, « texte sacré, issu d’un patient travail de légitimation endogène »[2],  ne saurait être saccagée, dans le secret des allées du pouvoir, à la va-vite. Le Président de la République ne rassure pas lorsqu’il indique laconiquement que le rapport de la commission GLELE sera soumis à "d'autres instances" que le Gouvernement, à des instances dont il ne dévoile pas l’identité. Ces lieux de consultation, de concertation et/ou de décision seront-ils organisés de manière à assurer une discussion publique et contradictoire ? "L'atelier national de validation" annoncé le 28 février 2008 sera-t-il une sorte de conférence nationale bis ? Tous les partis politiques, y compris ceux qui n’ont aucune représentation parlementaire, seront-ils sollicités ? L’une des moutures du texte de révision fera-t-elle l’objet d’une « popularisation » comme en 1990 ? Quelle place sera réservée à l'Assemblée Nationale, seule instance représentative issue du suffrage universel ?  Il urge que ces questions trouvent des réponses pour lever toute ambiguïté, dans le respect de la Constitution.

 

Le balisage de la révision est d’autant plus nécessaire que le Président Yayi Boni envisage, non sans équivoque, de soumettre à référendum « l’avant-projet de la Constitution d’ici le premier semestre 2009 ». Le terme retenu n’est pas des plus heureux : il rend inintelligible le dessein du pouvoir, quant au processus et au contenu de la révision. Le référendum considéré portant non sur un projet de révision mais sur un avant-projet, faut-il comprendre que le peuple, sur le fondement de l'article 58 de la Constitution, sera consulté sur une ou plusieurs questions et que l'Assemblée Nationale, statuant à la majorité des quatre cinquièmes des députés, finalisera la révision, conformément à l'article 155 ? Si un « avant-projet de la Constitution », et non un projet de révision doit être élaboré, faut-il comprendre que la Constitution du 11 décembre 1990 devrait être remplacée par un texte entièrement nouveau ? Autrement dit, le Président de la République aurait-il opté pour une révision totale de la Constitution ? Dans l’affirmative, l’entreprise de relecture n’aurait pas grand-chose à voir avec le toilettage prôné le 28 février 2008, lors de l'installation de la commission constitutionnelle. Néanmoins, la nouvelle Constitution pourrait parfaitement répondre à la commande présidentielle : le double quinquennat présidentiel, la limite d’âge des présidentiables et la durée de la législature ne seraient pas touchés ; en revanche, "les rapports entre les différents pouvoirs" seraient revus et corrigés pour que les "institutions de la République" puissent "contribuer à la lutte contre la Corruption [...] au coeur de l'idéal auquel le Peuple béninois a souscrit et ce bien sûr, dans le respect des droits fondamentaux et des libertés publiques".

 

Toilettage pour parfaire la Constitution du Bénin ou révision totale pour refaire la Constitution du Bénin ? Gageons que les béninois sauront, comme en 1990, faire le bon choix !

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/


[1] Stéphane Bolle, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d’une démocratie africaine par la Constitution, thèse de droit public, Montpellier, 1997, pp. 200-201.

[2] Ibid., p. 187.

Partager cet article

Repost0
10 août 2008 7 10 /08 /août /2008 21:33


Au Bénin, "Le Président de la République, face à une situation de blocage, dispose du recours imparable d'écarter de son chemin, avec l'onction de la loi suprême qu'est la Constitution, tout ce qui peut gêner son action".  Après Nicéphore Soglo (1991-1996), en 1994 et 1996, et Mathieu Kérékou (1996-2006) en 2002, Yayi Boni s'est saisi, le 28 juillet 2008, de la faculté exceptionnelle de légiférer par ordonnances, sur le fondement et dans les limites des articles 68 et 69 de la Constitution de 1990. Lors d'un Conseil des ministres extraordinaire, le Chef de l'Etat a pris, d'après le communiqué officiel, les quatre ordonnances suivantes :

 

- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt n° 1127P signé à Vienne le 05 septembre 2007 entre la République du Bénin et le Fonds OPEP pour le Développement International (OFID), dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;

- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt signé à Cotonou le 17 décembre 2007 entre la République du Bénin et le Fonds Koweïtien pour le Développement économique Arabe, dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;

- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt N° 1/484 signé à Cotonou le 28 juin 2008 entre la République du Bénin et le Fonds Saoudien de Développement, dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;

- l'ordonnance modifiant les articles 11 et 33 de la loi n° 90-002 du 09 mai 1990 portant Code des investissements et instituant le régime «D» relatif aux investissements lourds.

 

La parenthèse des ordonnances s'est rapidement refermée avec l'adoption par l'Assemblée Nationale, le lendemain, par 64 voix pour, 0 contre et 2 abstentions, d'une loi fixant au 29 juillet à minuit le délai butoir pour l'exercice des pouvoirs exceptionnels.

 

L'activation d'une telle mécanique constitutionnelle, dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste exemplaire, ne lasse pas d'interroger. Et la brutalité du procédé trouble, suscite immanquablement la controverse politicienne et/ou pseudo-juridique. Pour autant, le constitutionnaliste n'aperçoit aucune raison de douter de la régularité du dernier recours à l'article 68 de la Constitution de 1990: les ordonnances du Dr Yayi Boni  traduisent, comme celles de ses prédécesseurs, la volonté de gouverner ponctuellement envers et contre la majorité de l'Assemblée Nationale dans un régime présidentiel (1) ; leur seule particularité est d'intervenir après une décision de la Cour Constitutionnelle justifiant leur nécessité (2).

 

(1) Des ordonnances pour pallier le blocage de l'Assemblée Nationale

 

Depuis plusieurs mois, les travaux de l'Assemblée Nationale connaissaient de graves perturbations, liées, d'une part, au projet de destitution du Président de l'Assemblée, d'autre part, au refus du pouvoir d'installer 24 des 77 conseils communaux élus les 20 avril et 1er mai 2008, avant que la Cour Suprême ait vidé le contentieux électoral. Aucun dossier législatif ne pouvait aboutir ; le fonctionnement normal de l'institution parlementaire était durablement compromis par la crise aiguë et persistante entre l'exécutif et ses opposants, majoritaires à l'Assemblée Nationale.

 

C'est pour surmonter "un blocage qui fait peser de graves menaces sur notre jeune démocratie et l'action du Gouvernement", pour remédier au refus de légiférer opposé par l'Assemblée, que le Président de la République a décidé d'exercer les pouvoirs exceptionnels à lui reconnus par l'article 68 de la Constitution de 1990. La décision présidentielle échappait à tout contrôle juridictionnel puisque, sous réserve de la consultation des présidents de l'Assemblée Nationale et de la Cour Constitutionnelle, elle constitue un « acte de Gouvernement » (décision DCC-27-94 de la Cour Constitutionnelle).

 

Certaines personnalités de l'opposition, comme Joël Frédéric Aïvo, ou de la société civile, comme Me Joseph Djogbénou, ont, néanmoins, tenté de démontrer que le Président Yayi Boni avait commis un abus de pouvoir, que les deux conditions cumulatives prescrites par l'article 68 de la Constitution de 1990 n'étaient pas réunies.

 

Une menace grave et immédiate pesait-elle sur les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire national ou l'exécution des engagements internationaux ? A l'évidence, le Bénin n'était pas victime d'une tentative de renversement de son régime constitutionnel (articles 65 et 66 de la Constitution de 1990) ; il n'était pas en proie à une guerre civile ou confronté à une grève générale à caractère insurrectionnel ; aucune guerre extérieure, ni entreprise terroriste, ne menaçait le pays ; et, il a pu paraître spécieux que le Président de la République invoque "le non respect d'engagements internationaux", soit l'exécution d'accords de prêts en instance de ratification. Seulement, l'article 68 de la Constitution, adopté sans débat en 1990 (voir en ce sens la lettre du Président Soglo à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, p. 22), est, pour paraphraser le Professeur Glèlè « d'une imprécision machiavélique ». Il se prête à bien des interprétations. Les institutions de la République ne sont-elles pas gravement et immédiatement menacées par la « grève » de la majorité des députés ? Si les crédits des partenaires au développement destinés à la lutte contre l'érosion côtière venaient à manquer, l'intégrité physique du territoire national ne serait-elle pas en péril ? La réponse positive à une seule de ces questions suffisait à justifier l'édiction d'ordonnances exceptionnelles, au regard de la menace conditionnant le recours à l'article 68 de la Constitution.

 

Le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels était-il menacé ou interrompu ? Les détracteurs du Chef de l'Etat ont opiné par la négative, estimant que la tenue régulière des sessions parlementaires s'opposait à l'exercice des pouvoirs exceptionnels de l'article 68 de la Constitution. Seulement, la situation de blocage de 2008 ressemble fort à la crise budgétaire de 1994, lorsque le Président Soglo affirmait que « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics était menacé et risquait d'être interrompu » (voir la lettre du Président Soglo à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, p. 24). Est-il raisonnable d'affirmer que la seconde condition énoncée par l'article 68 de la Constitution faisait défaut, lorsque le pouvoir de contracter au niveau international et/ou de faire la loi se trouvait totalement paralysé ? Si, par l'effet d'une fronde parlementaire, le Bénin, Etat aux ressources propres limitées, n'est pas en mesure de récolter les crédits indispensables à l'exécution de projets vitaux, comment peut-on refuser à son chef le droit de constater l'existence de l'état de crise de l'article 68 de la Constitution ? On pourrait objecter que c'est consentir à ce que le Chef de l'Etat invoque sa propre turpitude : n'a-t-il pas « couvert » une entorse aux lois de décentralisation - la non installation de conseils communaux dans le délai prescrit par l'article 16 de la loi sur les élections communales -, une entorse à l'origine d'une crise institutionnelle majeure qu'il n'a pas su résoudre par un dialogue républicain fécond ? Peut-être... mais cela ne constitue pas, en droit, un obstacle rédhibitoire à la mise en œuvre de l'article 68 de la Constitution !

 

Nonobstant une argumentation officielle plutôt maladroite, la régularité de la décision discrétionnaire du Président Yayi Boni ne fait guerre de doute. Elle était d'ailleurs assise sur une décision - controversée - de la Cour Constitutionnelle mettant à l'index le blocage de l'Assemblée Nationale.

 

(2) Des ordonnances prescrites par la Cour Constitutionnelle ?

 

Dans son message à la Nation du 28 juillet 2008, le Président de la République a indiqué : « Face à ces urgences, notre Institution parlementaire a plusieurs fois reporté sine die l'adoption de tous ces projets de loi. Saisie de ces reports successifs, la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, a déclaré ces reports contraires à notre Constitution.

Mes Chers Compatriotes,

Eu égard à cette décision des sept Sages de notre Institution constitutionnelle nous nous trouvons dans l'impasse ».

 

C'est là un fait inédit : la sanction juridictionnelle de violations de la Constitution a précédé et justifié la prise d'ordonnances, sur le fondement de l'article 68 de la Constitution de 1990. Les détracteurs du pouvoir ont, sans surprise, jeté l'opprobre sur la première « grande » décision de la Cour Constitutionnelle Dossou, qu'ils n'ont eu de cesse de juger inféodée au Palais de la Marina.  Reste qu'en droit la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 ne mérite pas, à mon sens, les sévères critiques formulées par Serge Prince Agbodjan : elle ne constitue pas "un premier faux pas" mais exprime l'activisme - souvent salué - dont la Cour Constitutionnelle du Bénin est coutumière.

 

La réglementation jurisprudentielle de l'ajournement

 

Le principal reproche adressé à la Cour Constitutionnelle Dossou peut être résumé comme suit : l'Assemblée Nationale a été sanctionnée pour avoir ajourné l'examen de projets de loi sans respecter une condition qui ne figure ni dans la Constitution, ni dans son règlement intérieur. En l'espèce, elle ne pouvait adopter une motion d'ajournement subordonnant la poursuite des débats au fond sur la ratification de trois accords de prêts à l'installation préalable et sans condition de tous les conseils communaux par le Gouvernement. La solution de la Cour Constitutionnelle est doublement motivée.

 

Premièrement, une question préjudicielle doit nécessairement avoir un rapport avec l'un des points inscrits à l'ordre du jour. Or, l'ajournement querellé méconnaît d'autant plus cette règle que l'Assemblée Nationale l'a voté au cours d'une session extraordinaire, régie par l'article 88 de la Constitution de 1990: « elle ne peut débattre que des questions inscrites à l'ordre du jour pour lequel elle a été convoquée, mais encore est tenue d'en débattre ». Autrement dit, l'Assemblée Nationale se trouvait devant une seule et unique alternative : approuver ou rejeter la demande de ratification d'un accord international. C'est pour écarter l'abus du pouvoir d'ajournement que la Cour Constitutionnelle impose aux députés une certaine discipline. A cet égard, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 ne va pas sans rappeler la décision du Conseil Constitutionnel français du 12 janvier 1989 rappelant les "limites inhérentes" au droit d'amendement. N'est-il pas raisonnable que les motifs de l'ajournement aient un lien direct avec le texte en discussion ? Dès lors que l'Assemblée Nationale dispose de d'autres instruments constitutionnels pour protester contre une violation de la légalité par l'exécutif, notamment l'interpellation de l'article 71, n'est-il pas sain que la distinction entre la fonction législative et la fonction de contrôle soit rigoureusement respectée ?

 

Le second motif peut s'énoncer comme suit : dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste, qui plus est dans un régime présidentiel, le principe de la séparation des pouvoirs interdit au corps législatif d'invoquer une question pendante devant la justice, à l'appui d'un refus même provisoire de légiférer. En l'espèce, même si la violation par le Gouvernement de l'article 16 de la loi sur les élections communales ne fait guère de doute, seuls les juges de l'élection - pour trancher la contestation des résultats - et/ou de l'excès de pouvoir - pour annuler le refus d'installation des conseils communaux élus dans le délai de 15 jours - ont compétence pour statuer. Autrement dit, il est interdit à l'Assemblée Nationale de remettre en cause l'office du juge, via l'ajournement sine die de la ratification d'accords internationaux. Légiférer n'est pas juger ! Une telle prohibition est assurément draconienne, mais en parfaite harmonie avec l'ordre constitutionnel béninois : l'Assemblée Nationale ne s'interdit-elle pas, aux termes de l'article 115 de son règlement intérieur, de créer une commission d'enquête ou de la laisser poursuivre des investigations, si les faits en cause donnent lieu à des poursuites judiciaires ? Il serait incohérent que l'Assemblée recouvre, par un usage tendancieux de l'ajournement, une faculté proscrite en matière d'enquête.

 

Les esprits chagrins font grief à la Cour Constitutionnelle d'être l'auteur d'une telle réglementation, s'octroyant par la même "un statut de "Commandeur" au dessus du législateur". Mais comment ignorer que, depuis longtemps, le régime constitutionnel du Bénin repose sur la « formulation d'une audacieuse « jurislation » constitutionnelle [... qui] pacifie la vie politique, tempère les excès politiciens d'un tout neuf jeu démocratique »[1] ? Pour critiquer, sous cet angle, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, il faudrait aussi rejeter toutes les « grandes » décisions de la Cour, une oeuvre considérable saluée par nombre d'africanistes et d'africains, parce qu'elle a préservé le Bénin de bien des dérèglements liés à l'apprentissage d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste !

 

Un vrai-faux revirement de jurisprudence

 

Enfin, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 opère un revirement de jurisprudence « canada dry » : cela ressemble à un revirement mais ce n'est pas un revirement ! Le rapprochement proposé avec la décision DCC 00-52 du 2 octobre 2000 ne permet pas de conclure à "l'abandon, voulu par le juge constitutionnel, d'une solution jurisprudentielle antérieure au profit d'une solution jurisprudentielle nouvelle et incompatible". En 2008, la Cour Constitutionnelle du Bénin n'a pas décidé ", de son propre chef, de dégager d'un même texte de référence à appliquer dans le cadre de son contrôle une interprétation opposée à celle [qu'elle] avait retenue" en 2000.

 

Les apparences sont, certes, trompeuses : en 2000, la Cour n'a pas déclaré contraire à la Constitution une résolution de l'Assemblée Nationale suspendant pendant 72 heures ses travaux en commission comme en plénière, en guise de protestation suite à un incident survenu ayant causé des préjudices matériels au cortège du président de l'Assemblée ; en 2008, la Cour déclare contraire à la Constitution une motion d'ajournement sine die de l'autorisation de ratifier des accords internationaux. Mais il faut convenir que la cause et l'objet n'étaient pas strictement identiques : la première affaire concernait l'exercice - censé être illicite - d'un prétendu droit de grève des députés, pour un laps de temps déterminé, alors que la seconde portait sur une allégation de blocage du fonctionnement des pouvoirs publics, pour une durée indéterminée ; par ailleurs, l'article 46 alinéa 1 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale distingue bien la décision « * [d'] ajourner la séance à un jour ou à une heure déterminée » - en cause dans la décision DCC 00-52 du 2 octobre 2000 - de celle de « * remettre la discussion d'une question à un jour déterminé ou sine die » - en cause dans la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, ce qui permet de faire un sort particulier à chacune des décisions.

 

Dans ces conditions, il n'est pas illogique de considérer « que l'Assemblée Nationale dont l'une des missions principales de voter les lois » a violé l'article 35 de la Constitution de 1990, lui imposant d'agir avec loyauté dans l'intérêt et le respect du bien commun, puisqu'elle « s'est abstenue d'autoriser la ratification des accords devant contribuer à la lutte contre l'érosion côtière ». Le trouble provient sûrement de ce que la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 a abondé dans le sens de l'exécutif et ouvert la voie aux ordonnances du Président Yayi Boni. Seulement, une seule question mérite d'être posée : le remède - la mise entre parenthèse de la Constitution normale et le recours aux pouvoirs exceptionnels de l'article 68 de la Constitution - était-il vraiment pire que le mal - la paralysie législative menaçant d'écorner l'image de marque internationale du Bénin, au détriment des populations ?

 

C'est non sans impatience que j'attends vos commentaires éclairés.

 

Au plaisir d'échanger

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/
 


[1] Stéphane Bolle, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin, thèse de droit public, Montpellier, 1997, p. 733.

Partager cet article

Repost0
12 juin 2008 4 12 /06 /juin /2008 11:11

La quatrième Cour Constitutionnelle du Bénin, installée le 7 juin 2008 après qu'ait été vidé le contentieux sur la désignation de certains de ses membres, vient de se choisir un Président : Me Robert Dossou, juriste et homme politique de grande réputation au CV éloquent, succède à Conceptia Ouinsou, Présidente émérite des deuxième (1998-2003) et troisième (2003-2008) mandatures. Le Bureau de la Cour, élu le 11 juin 2008[1], comprend aussi, en qualité de vice-Président, Marcelline Gbêha Affouda, magistrate, secrétaire générale de la Cour Constitutionnelle sortante.

 

C'est un changement dans la continuité qui vient de s'opérer en douceur. Me Robert Dossou - dans lequel certains opposants voient « l'homme » de Yayi Boni, le Chef de l'Etat - a placé son quinquennat (2008-2013) sous le double signe de l'indépendance et de la compétence, marque de fabrique de la justice constitutionnelle béninoise. Lisez plutôt la déclaration du Président Dossou au journal "Option Infos" :

 

« C'est la mise en œuvre d'un nouveau sacerdoce qui commence et il s'agit d'une charge républicaine très délicate qui est une charge de tous les tourments que l'on peut rencontrer au cœur de la démocratie béninoise et dans le développement de notre démocratie.

J'assumerai cette tâche avec beaucoup de dévouement et de compétence. C'est une injure et un oubli de me considérer comme l'homme du chef de l'Etat parce que j'ai reçu toute sorte d'étiquettes et je ne m'arrête pas aux outrages qui vont venir.

Je suis Robert Dossou créé par Dieu à son image et périodiquement appelé à rendre service à la République. Au cours de ce quinquennat, je tâcherai avec mes autres collègues de poursuivre l'œuvre accomplie par nos prédécesseurs et s'il y a quelque chose à améliorer, on l'améliorera. Je n'ai pas le droit de parler du contenu des délibérés, donc une fois qu'on lève la séance et on sort, nous sommes autorisés à diffuser seulement les résultats.

La Nation peut faire confiance parce que j'ai jaugé toute suite la détermination des autres membres de la Cour Constitutionnelle, je les connaissais tous avant que nous ne soyons nommés tous à cette charge.

La République peut être confiante que la mission entamée par les membres de la Cour Constitutionnelle depuis la conférence des forces vives de la nation sera poursuivie. Nous ne mettrons pas nos pas dans des pétrins. »


Gageons que la Cour Constitutionnelle Dossou saura continuer à rendre, en toute indépendance, d'éminents services à la cause de L'Etat de droit et de démocratie pluraliste au Bénin !

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/


 

[1] Conformément à l'article 116 de la Constitution de 1990, aux articles 3, 4, 5 et 6 de la loi organique de 1991 sur la Cour Constitutionnelle et aux  articles 6, 7 et 8 du règlement intérieur de la Cour.

Partager cet article

Repost0