En République Centrafricaine, la Constitution du 27 décembre 2004 vient de subir l’une de ces révisions dangereuses qui minent le constitutionnalisme, aujourd’hui en Afrique.

Après son adoption par la seule Assemblée Nationale, par 95 voix pour, 6 contre et 1 abstention – sur un total de 103 députés – (cf. le reportage de http://www.radiocentrafrique.org/), la LOI CONSTITUTIONNELLE N°10.005 modifiant et complétant certaines dispositions de la Constitution du 27 décembre 2004 a été promulguée le 11 mai 2010 par le général François Bozizé.

Vertement critiquée du point de vue de sa légalité (cf. tribune de Me Zarambaud), la révision apporte une réponse structurelle à une question conjoncturelle : l’impossibilité technique d’organiser convenablement, dans les délais légaux, conformément au Code électoral, les élections présidentielle et législatives 2010. Le mécanisme retenu, proche d’une proposition informelle de loi constitutionnelle divulguée à l'automne 2009, paraît inspiré de l'article 38 de la Constitution ivoirienne du 1er août 2000. Au nom du principe de la continuité de l’Etat et de ses institutions, la prorogation, sans limite de temps, des mandats des élus de la Nation peut être décidée, en cas de circonstances exceptionnelles affectant le processus électoral déclenché dans les délais légaux.

Le mécanisme ruine l’économie de l'article 108, second tiret de la Constitution du 27 décembre 2004 selon lequel « Sont expressément exclus de la révision : … le nombre et la durée des mandats présidentiels ». Il n’y a pas eu violation directe de l’interdit, car le pouvoir de révision n’a ni abrogé la clause de l’alternance automatique à la présidence de la République, ni modifié la durée du mandat présidentiel toujours fixé à 5 ans. Mais toute mise en œuvre du nouvel article 24 de la Constitution implique report, à une échéance indéterminée, de l’élection présidentielle et, par voie de conséquence, permet au Président de la République de demeurer en fonction en cas de suspension du processus électoral et jusqu’à l’achèvement de celui-ci. Le pouvoir de révision a ainsi donné une couverture légale à une éventuelle prorogation,  c’est-à-dire au maintien du Chef de l’Etat au-delà du mandat de 5 ans à lui attribué par le peuple centrafricain souverain. Ce faisant, le pouvoir de révision a bien contrevenu à l'article 108, second tiret de la Constitution du 27 décembre 2004   et s’est érigé en constituant originaire.

La « nouvelle constitution » a déjà reçu application : par décision du 25 mai 2010 (cf. http://www.radiocentrafrique.org/), la Cour Constitutionnelle, saisie par le Président de la République, vient de constater, le 25 mai 2010, le risque d’expiration des mandats législatif et présidentiel les 3 et 11 juin ; elle « autorise le Président de la République à conserver ses prérogatives afin de faire organiser les élections » et déclare que « l’Assemblée Nationale reste en fonction jusqu’à la fin du processus électoral ».

C’est dire qu’en République Centrafricaine la démocratie – qui commande la tenue d’élections régulières, à des intervalles raisonnables - vient d’être mise entre parenthèses, … pour une durée indéterminée.

Stéphane BOLLE
 Maître de conférences HDR en droit public 

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

En Afrique, la Constitution n'est pas seulement à la merci d'un pouvoir de révision souverain, auteur de révisions dangereuses. Après sa mise en vigueur, toute Constitution entre dans une période de probation au cours de laquelle elle est re-fabriquée par ses interprètes autorisés. En Occident comme en Afrique, il n'y a pas une « parfaite coïncidence de la Constitution décidée avec la Constitution appliquée... la Constitution n'est pas déclarative d'un héritage (si elle le recueille elle le constitue délibérément) : elle est d'abord une ouverture sur l'avenir, le déclenchement d'une création continue »[1].

Le dernier épisode en date de la vie mouvementée de la Constitution centrafricaine du 27 décembre 2004 illustre à souhait les poisons et délices du constitutionnalisme[2] aujourd'hui en Afrique. En l'espèce, la constitutionnalité d'une réforme de la loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), voulue par le Président de la République et sa majorité, était en cause. La Cour Constitutionnelle - critiquée à tort, il y a peu, pour son traitement de la question de l'impossible destitution du Président de la République - a fait scrupuleusement son devoir, en prononçant à bon droit la censure partielle de la nouvelle loi organique sur le CSM. Seulement, le Chef de l'Etat a « cassé », partiellement mais sur des points essentiels, la décision de la Cour, en promulguant le texte censuré, sans que ce dernier soit reconsidéré par l'Assemblée Nationale.

La Cour Constitutionnelle désavoue le Président de la République

La décision de la Cour Constitutionnelle n°004/008/CC du 2 octobre 2008 est remarquable à bien des égards

La Cour s'attache d'abord à imposer le respect d'un formalisme rigoureux :

- Vous observerez que la Cour a statué à l'issue d'une procédure contradictoire, après auditions du Ministre de la justice, garde des sceaux, des représentants de l'ordre des avocats du barreau de Centrafrique, et du Rapporteur de la commission compétente de l'Assemblée Nationale, et au vu d'un mémoire de l'Amicale des magistrats centrafricains et d'un avis de l'assemblée générale de la Cour de cassation. En outre, la Cour a rendu publique la décision n°004/008/CC du 2 octobre 2008, en présence du Président Bozizé, principale « victime » de cette décision.

- La Cour Constitutionnelle a justement requalifié la demande d'avis formulée sur ordre du Président de la République en une demande de contrôle de conformité à la Constitution appelant la prise d'une décision. Le Président Bozizé a été ainsi rappelé à l'ordre par la Cour, à l'instar du Président Soglo au Bénin en 1993 (DCC 04-93 du 25 novembre 1993) et 1994 (DCC 07-94 du 8 avril 1994)[3].

- En outre, la Cour a constaté, non sans audace, qu'elle avait dû s'affranchir du délai de 8 jours pour statuer en cas d'urgence : d'une part, en l'absence d'éléments transmis par le requérant, elle ne pouvait apprécier la réalité de l'urgence alléguée ; d'autre part, elle a été contrainte de pallier la mauvaise volonté du Ministre de la justice et de l'Assemblée Nationale qui n'ont pas satisfait sa demande de transmission des documents préparatoires de la loi organique à contrôler.

Quant au fond, la décision n°004/008/CC du 2 octobre 2008 témoigne d'un certain activisme judiciaire, favorable à l'enracinement d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste :

- La Cour Constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle, pour vice de procédure, en l'occurrence pour défaut de consultation du CSM, la loi organique déférée. Or, la consultation en cause n'est pas expressément prévue par la Constitution ; elle serait, selon la Cour, commandée par le principe constitutionnel de l'indépendance du pouvoir judiciaire, à la garantie duquel concourt le CSM. Créée de toute pièce, cette norme de référence vise probablement à « geler » certains acquis[4] ou à limiter leur remise en cause, au profit d'institutions devant échapper à l'emprise du pouvoir politique. Au regard de l'avis de la Cour de cassation, la solution n'est pas sans revers : il semble bien que la Cour Constitutionnelle, nonobstant la lettre des articles 60, 65 et 80 de la Constitution centrafricaine, ait reconnu au Président de la République le monopole de l'initiative de toute loi relative à la gestion de la carrière des magistrats et à l'indépendance de la magistrature.

- Le respect d'une certaine orthodoxie juridique a été imposé au travers de la décision n°004/008/CC du 2 octobre 2008 : à l'instar de son homologue béninoise, la Cour Constitutionnelle s'est autorisée à corriger la « copie » du législateur organique par la technique singulière de la constitutionnalité sous réserve d'observations ; la Cour fait aussi longuement la leçon - une leçon de droit centrafricain ou français ? - à l'exécutif et à sa majorité pour s'opposer à ce que le Ministre de la justice puisse présider le CSM par délégation du Chef de l'Etat et pour maintenir le système de la suppléance.

- La Cour Constitutionnelle a, enfin et surtout, jugé que la nouvelle composition du CSM était déséquilibrée, qu'elle était « préjudiciable à l'indépendance du pouvoir judiciaire » : si le législateur organique a parfaitement le droit de « faire entrer les justiciables dans le Conseil Supérieur de la Magistrature », il ne saurait multiplier par six le nombre de personnalités extérieures à nommer au CSM (de 2 à 12) et placer les magistrats élus dans une situation d'extrême minorité (2 des 14 membres nommés du CSM), sans ouvrir la voie à des « risques de pressions » contraires à la Constitution. Cette censure rappelle celle prononcée en 1993 sur le même sujet par le Conseil constitutionnel mauritanien (décision n°007 du 21 juillet 1993). Elle repose, en substance, sur un raisonnement comparable à celui suivi par le Conseil constitutionnel français depuis 1986 (décision n°86-210 DC du 29 juillet 1986) : s'il est loisible au législateur de modifier, de compléter ou d'abroger des dispositions législatives antérieurement promulguées, il ne saurait, dans l'exercice de ce pouvoir, priver de "garanties légales des exigences constitutionnelles". Par contre, la décision n°004/008/CC du 2 octobre 2008 n'indique pas si le législateur organique est tenu de reconduire le dosage retenu en 1997 quant à la provenance des membres nommés du CSM ou s'il peut, éventuellement, le modifier dans une certaine mesure compatible avec le Constitution. Par ailleurs, il est tout à fait surprenant que la Cour Constitutionnelle n'ait pas examiné la constitutionnalité de la réduction du mandat des membres nommés du CSM de 4 à 2 ans. Un mandat aussi bref ne paraît d'autant moins de nature à favoriser l'indépendance des intéressés et, partant, celle de la justice, qu'il est renouvelable une fois.

A l'évidence, la décision n°004/008/CC du 2 octobre 2008 désavouant le Président de la République fait date dans l'histoire de la justice constitutionnelle centrafricaine. Seulement, la cinglante gifle de la Cour Constitutionnelle aura été de courte durée : dans un contexte défavorable, très présidentialiste, la confrontation avec le pouvoir politique a tourné au désavantage de la Cour Constitutionnelle. En Centrafrique, c'est de fait le Président de la République, et non la Cour Constitutionnelle, qui a la qualité de gardien ultime de la Constitution du 27 décembre 2004.

 
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Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

[1] Pierre AVRIL, Les conventions de la Constitution, Paris, PUF, 1997, p. 160.

[2] Michel Troper, « Le concept de constitutionnalisme et la théorie moderne du droit » in Terence Marshall (dir.), Théorie et pratique du gouvernement constitutionnel: la France et les Etats-Unis, La Garenne-Colombes, Ed. de l'Espace européen, 1992, p. 35, en propose la triple définition suivante : « a. le constitutionnalisme lato sensu est l'idée très répandue à partir du 18ème siècle que, dans tout Etat, il faut une constitution de manière à empêcher le despotisme; b. le constitutionnalisme stricto sensu est l'idée que non seulement la constitution est nécessaire, mais que cette constitution doit être fondée sur quelques principes propres à produire des effets, l'impossibilité du despotisme ou ce qui ne revient pas tout à fait au même, la liberté politique ; c. le constitutionnalisme strictissimo sensu est l'idée selon laquelle le résultat souhaité (impossibilité du despotisme et liberté politique) ne peut être atteint que si au nombre des principes sur lesquels est fondée la constitution figure le contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois ».

[3] Dans ces décisions, la Cour Constitutionnelle du Bénin a fermement déterminé la nature du recours présidentiel et la porté de la « déclaration » de conformité à la Constitution d'une loi organique. Considérant qu'elle a pour mission de rendre une véritable « décision » sanctionnant, le cas échéant, le respect par le législateur organique des prescriptions procédurales et matérielles contenues dans la loi fondamentale, la Cour a estimé que les termes « d'avis juridique sur la conformité à la Constitution » ou « d'avis de conformité à la Constitution » qui figuraient dans les lettres de saisine du Président de la République étaient impropres.

[4] Le même esprit a présidé à la découverte en 2006 par la Cour Constitutionnelle du Bénin du principe à valeur constitutionnelle du consensus national, principe opposable au pouvoir de révision.

Le 23 juin 2008, lors d'une audience publique au palais de justice de Bangui, Marcel Malonga, Président de la Cour Constitutionnelle de la République Centrafricaine, a déclaré que la Cour n'avait pas compétence pour examiner une requête en destitution du Président de la République.

Cette lecture rationnelle de la Constitution du 27 décembre 2004 met en exergue l'un de ces angles morts qui caractérisent tout droit constitutionnel positif d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste : la sanction de certaines violations de la loi fondamentale par les gouvernants n'est pas organisée. En l'occurrence, la Constitution Centrafricaine prévoit bien la destitution du Chef de l'Etat dans certaines hypothèses, mais ne désigne pas l'organe chargé de la prononcer. En somme, le mot, sans la chose...

Nul n'a contesté - et ne saurait contester - que le Président François Bozizé a commis des manquements caractérisés à l'article 23  de la Constitution, des manquements qui exposent leur auteur à la destitution. Me Assingambi Zarambaud a relevé, dans sa saisine de la Cour Constitutionnelle en date du 22 avril 2008 (consultez son  mémoire ICI), des infractions dont la matérialité n'a pas été discutée :

• - Le Président de la République, par décret du 22 janvier 2008 sur la composition du nouveau Gouvernement, s'est nommé Ministre de la défense nationale, des anciens combattants, des victimes de guerre, du désarmement et de la restructuration de l'armée, alors que le cumul des fonctions présidentielles avec toute fonction politique est expressément interdit par l'article 23 de la Constitution sous peine de destitution. C'est sur ce fondement que, le 27 mars 2008, Me Assingambi Zarambaud avait soulevé devant le Conseil d'Etat une exception d'inconstitutionnalité à l'encontre dudit décret qu'il attaquait en excès de pouvoir (consultez sa requête ICI).

• - Il est constant que François Bozizé, nonobstant son accession à la magistrature suprême, a été et demeure président du KNK, une organisation politique; l'exercice d'une telle responsabilité viole grossièrement l'article 23 de la Constitution et expose également l'intéressé à la destitution.

Destituable, le Chef de l'Etat ne peut être destitué par la Cour Constitutionnelle ou par une autre institution. Les avocats du Président de la République (consultez ICI le mémoire de Me Bizon et ICI le mémoire de Me Opalegna), ont eu beau jeu d'exploiter les bizarreries et les failles du texte constitutionnel. Le mot « destitution » y apparaît à six reprises :

• - l'article 51 de la Constitution, à l'instar de l'article 84 de la Constitution du Bénin, aujourd'hui invoqué par les adversaires de Mathurin Nago, règle précisément la procédure de destitution du Président de l'Assemblée Nationale par ses pairs pour «manquement aux devoirs de sa charge»; il était évidemment inapplicable en l'espèce;

• - les articles 24 et 34 de la Constitution se bornent respectivement à définir les cas où le Chef de l'Etat encourt la destitution et à inclure la destitution parmi les causes d'ouverture de la vacance de la présidence de la République; leur incomplétude est flagrante.

Ne faut-il pas déduire du rapprochement de ces dispositions et d'un texte souvent prolixe que le Constituant de 2004 a délibérément omis de prévoir le mécanisme de sanction des cas de destitution et a sciemment ouvert la porte à l'impunité présidentielle ? Il est troublant de relever que dans toutes les hypothèses, sauf celle de la destitution, l'article 34  de la Constitution réglemente dans le détail les différents modes de constatation de la vacance de la présidence de la République. Si cette incroyable carence ne résulte pas d'une intention maligne, il faudrait la mettre sur le compte de l'incurie du Constituant de 2004, qui aurait copié aveuglément l'article 32  de la Constitution de 1995, sans tirer la moindre conséquence d'une innovation majeure : l'ajout de la destitution à la liste des cas entraînant la fin du mandat présidentiel.

Faire croire aux centrafricains que le juge constitutionnel peut et doit réparer une telle bévue du Constituant revient à les bercer d'illusions pseudo-juridiques. C'est en réalité, au nom d'une certaine conception morale du constitutionnalisme, que Me Assingambi Zarambaud (consultez son mémoire ICI) a pu arguer que

« tout citoyen a intérêt à saisir la Cour Constitutionnelle pour sanctionner les violations de la Constitution [...] les recours aux fins de respect scrupuleux de la Constitution, des lois et des règlements constituent une aide tant aux gouvernants qu'au Peuple, l'intérêt bien compris et constamment proclamé des gouvernants étant de pratiquer la bonne gouvernance et le Peuple ne pouvant s'extirper de la misère dans laquelle il patauge que grâce à la pratique constante et scrupuleuse de la bonne gouvernance. [...] les recours aux fins de respect scrupuleux de la Constitution, des lois et des règlements, loin de mettre la Cour Constitutionnelle et autres juridictions dans l'embarras, sont des occasions nécessaires permettant à la Cour Constitutionnelle et autres juridictions d'exercer les prérogatives à elles conférées par la Constitution, les lois et les règlements de la République, dans l'intérêt supérieur de la Nation. [...] c'est donc à bon droit que le Constituant et le législateur ont ouvert ces recours à « tout intéressé », afin qu'en cas de défaillance des Partis politiques et des organisations de défense des droits de l'homme, les premiers concernés, la Constitution, les lois et les règlements de la République ne continuent pas à être impunément violés, ce qui ne peut que porter atteinte à la légitimité des Gouvernants et maintenir le Peuple dans la misère ».

Comment la Cour Constitutionnelle aurait-elle pu faire droit à cette re-fabrication de l'ordre constitutionnel centrafricain et accueillir la requête en destitution du Président de la République ? Il est spécieux d'affirmer que la Constitution Centrafricaine reconnaît - implicitement mais nécessairement - au citoyen un droit au recours illimité « aux fins de respect scrupuleux » de toutes les règles de droit ; un simple citoyen ne peut pas obtenir de la Cour Constitutionnelle la destitution du Chef de l'Etat, même au Bénin où l'article 3 alinéa 3 de la Constitution de 1990 lui attribue une place privilégiée de défenseur de la Constitution. Les extrapolations pour la « bonne » cause sont-elles autre chose que des arguties visant à s'affranchir des règles du jeu judiciaire et à décrédibiliser les « mauvais » gouvernants ? Il s'agit, en somme, de s'opposer au pouvoir en place, mais par des moyens étrangers au jeu politique habituel.

Ce constat s'impose d'autant plus qu'il existe une voie de droit, autre que la destitution du Président de la République - constitutionnellement impossible ! -, pour sanctionner un manquement caractérisé à l'article 23  de la Constitution. Une lecture combinée des articles 25 et 96  de la Constitution permet de s'en convaincre aisément : lorsque le Chef de l'Etat enfreint le régime des incompatibilités, il commet une violation du serment, par lequel il jure « d'observer scrupuleusement la Constitution » ; toute violation du serment est constitutive de haute trahison ; le Président de la République est justiciable de la Haute Cour de Justice pour haute trahison. Seulement, un simple citoyen ne peut mettre en mouvement la justice politique, puisque la mise en accusation doit être demandée par 50% des députés et la résolution dûment motivée votée par les 2/3 d'entre eux. Et la configuration politique actuelle de l'Assemblée Nationale interdit certainement aux opposants de franchir ces obstacles de procédure.

Le constitutionnaliste sans attache partisane ne peut tirer de l'affaire Zarambaud c/ Bozizé qu'un constat désabusé : le Président de la République Centrafricaine peut commettre bien des péchés constitutionnels, sans risque d'être inquiété.

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier 3
http://www.la-constitution-en-afrique.org/