« Avec les nouvelles Constitutions, les régimes politiques se sont diversifiés et certains d'entre eux se sont éloignés du modèle français de 1958. Mais quelle que soit leur variété, ces Constitutions demeurent très marqués par la Constitution de 1958 »[1]. C'est pour cette raison fondamentale que le chantier de la réforme des institutions de la V° République française ne peut laisser indifférent LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Ce chantier, mis entre parenthèses durant plusieurs mois, est aujourd'hui relancé avec le dépôt à l'Assemblée Nationale, le 23 avril 2008, du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions, à consulter avec l'expose des motifs et le rapport Warsmann de la commission des lois constitutionnelles.
Illustration extraite de « Racaille le Rouge », Paris, Seuil 2007, avec l'aimable autorisation de Plantu
Puisque "toute l'histoire des constitutions, à partir de quelques rares prototypes originaux, est faîtes d'imitations, d'adaptations et de rejets"[2], une question mérite examen : les auteurs des constitutions africaines - y compris de leurs révisions - devraient-ils prendre pour modèles la méthode et le texte de la réforme retenus par Nicolas Sarkozy ?
Selon les points considérés - ils ne seront pas tous abordés dans cette note, trois grands cas de figure se présentent :
1- l'imitation semble avérée, en écho à une représentation très répandue, devenue l'alpha et l'oméga des études sur la chose constitutionnelle africaine ;
2- la modernité affichée en France est déjà inscrite dans le marbre des lois fondamentales et/ou des pratiques constitutionnelles africaines, ce qui m'avait conduit à évoquer une tendance cachée au mimétisme inversé dans Le comité Balladur va-t-il copier les africains?, Quand le comité Balladur copie les africains... et Sarkozy copiera, ne copiera pas les africains ;
3- certaines innovations annoncées pourraient, moyennant leur adaptation aux réalités africaines, inspirer la production constitutionnelle, pour mieux asseoir la construction d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste.
UN COMITE, SINON RIEN ?
Nicolas Sarkozy a ouvert le chantier de la réforme des institutions de la V° République française - comme d'ailleurs celui de d'autres réformes - en chargeant une commission de sages - censée représenter les principales sensibilités politiques - de lui faire des propositions. Présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur, le comite de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République a proposé 77 mesures - à intégrer dans la Constitution et/ou dans la législation organique ou ordinaire - soumises à une triple épreuve :
* Le Président de la République, dans sa lettre du 12 novembre 2007, a d'abord revu et corrigé la « copie » du comité Balladur ;
* Mandaté par le Chef de l'Etat, le Premier ministre a ensuite consulté les formations politiques sur un avant-projet de loi portant réforme de la Constitution ; ces consultations visaient, en particulier, à obtenir l'adhésion du PS, le principal parti d'opposition, dans la perspective d'une révision par la voie du congrès, soit à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés par les parlementaires.
* Dans un troisième temps, Nicolas Sarkozy a rendu les derniers arbitrages, avant de saisir l'Assemblée Nationale du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions.
Certains présidents africains donnent à penser qu'ils plagient - en tout ou partie et dans un contexte bien différent - la méthode Sarkozy. Au Mali, Amadou Toumani Touré a créé, par décret n°072/PRM du 07 février 2008, un comité d'experts chargée de la réflexion sur la consolidation de la démocratie au Mali ; présidé par Daba Diawara, un ancien ministre, le comité a pour mission « de tirer toutes les leçons de [la] pratique institutionnelle et de [faire au Président de la République] des propositions réalistes, visant à rénover [les] institutions en vue de consolider [la] démocratie ». Au Bénin, le Président Yayi Boni a créé, par, décret n°2008/052 du 18 février 2008, une commission constitutionnelle présidée par le Professeur Glélé, le "père" de la Constitution de 1990 ; le cadrage présidentiel - sauf à mettre en doute sa valeur, comme le fait Geneviève Koubi en France - écarte toute remise en cause des articles 42 (double quinquennat), 44 (limite d'âge des présidentiables) et 80 (durée de la législature) de la Constitution, qui font partie du "noyau dur" des acquis de la conférence nationale, sanctuarisé par la Cour Constitutionnelle en 2006.
Les ressemblances ne doivent ni abuser, ni dispenser le constitutionnaliste de mener des analyses davantage approfondies. Le comité Diawara et la commission Glélé sont-ils vraiment des clones du comité Balladur ? Un tel aréopage extraparlementaire d'experts sous tutelle présidentielle peut-il faire œuvre utile pour dégager un large consensus parlementaire sur un texte de révision, destiné à consolider la paix civile et l'Etat de droit et de démocratie pluraliste ? Faut-il se féliciter que le Président de la République soit le maître d'œuvre de toute révision constitutionnelle, par le truchement d'un comité, qu'il compose à son gré, dont il maîtrise l'agenda et dont les conclusions sont ravalées au rang de simples suggestions ?
REVALORISER LE PARLEMENT ?
Le parlement est souvent considéré comme le parent pauvre des constitutions africaines, qui copient le parlementarisme rationalisé de la Constitution française de 1958. Or, "un ensemble cohérent, structuré et audacieux de mesures destinées à renforcer le Parlement" devrait prochainement faire leur entrée dans la Constitution-modèle. La modernisation programmée de l'institution parlementaire française ne pourrait-elle/ne devrait-elle pas inspirer en Afrique le pouvoir de révision souverain ?
(1) Les parlements africains votent déjà des résolutions !
Article 12 du projet Sarkozy
Est inséré, après l'article 34 de la Constitution, un article ainsi rédigé :
« Art. 34-1. - Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement. »
Il s'agit en France de « casser » la décision n°59-2 du 17 juin 1959 du Conseil constitutionnel pour offrir aux assemblées « la faculté, à l'instar de la grande majorité des Parlements étrangers, d'adopter, en tout domaine, des résolutions n'ayant pas de valeur contraignante, mais marquant l'expression d'un souhait ou d'une préoccupation », pour reprendre l'expose des motifs.
En Afrique francophone, la duplication du futur article 34-1 présenterait un intérêt très limité. En effet, nombre de parlements, souvent en marge des textes constitutionnels, parfois sur le fondement de leurs règlements (voir en ce sens le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale de la République Démocratique du Congo, dont il a été fait application récemment dans l'affaire BDK), font connaître leurs sentiments aux gouvernements. Ces relents de souveraineté parlementaire ne semblent pas contestés dans leur principe, mais la portée des résolutions est extrêmement variable. Via des recommandations au Bénin[3], des déclarations et des résolutions au Niger[4], l'Assemblée nationale exerce une sorte de fonction tribunicienne et invite l'exécutif à conduire les affaires publiques dans une direction déterminée. En revanche, à Djibouti, les résolutions d'une assemblée accaparée par le parti présidentiel sont plutôt des manifestations de soutien au chef de l'Etat et à ses ministres[5]
(2) Le nombre de commissions permanentes n'est pas plafonné en Afrique
Article 17 du projet Sarkozy
Au second alinéa de l'article 43 de la Constitution, le mot : « six » est remplacé par le mot : « huit ».
La France s'apprête à accroître de deux unités le nombre maximum de commissions permanentes que l'une ou l'autre des assemblées peut constituer en son sein. En Afrique francophone, la Constitution-type n'encadre pas, sur ce point, le pouvoir d'auto-organisation des assemblées parlementaires. Copier le projet Sarkozy serait donc un recul !
(3) Pour un ordre du jour partagé
Article 22 du projet Sarkozy
L'article 48 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 48. - Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé, dans chaque assemblée, par la conférence des présidents.
« Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.
« En outre, l'examen des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale, des textes transmis par l'autre assemblée depuis un mois ou plus, des lois relatives aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 sont, à la demande du Gouvernement, inscrits à l'ordre du jour par priorité.
« Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par la conférence des présidents à l'initiative des groupes parlementaires qui ne déclarent pas soutenir le Gouvernement.
« Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. »
Sans donner aux assemblées la totale maîtrise de leur ordre du jour, le projet Sarkozy revalorise le rôle conférence des présidents au détriment du Gouvernement, qui - sauf exceptions expressément déterminées par la Constitution - ne conserve un droit d'inscription des textes prioritaires que dans la limite de deux semaines de séance sur quatre. Par ailleurs, l'actuelle « niche parlementaire », créée par la révision du 4 août 1995, permettrait désormais à l'opposition d'obtenir la discussion de certaines questions.
Il n'est pas certain qu'une réglementation constitutionnelle aussi complexe fasse des émules en Afrique francophone :
* Dans un premier groupe de pays, comprenant, notamment, le Bénin (Constit. 1990, art. 94), la Côte d'Ivoire (Règlement de l'Assemblée Nationale, art. 20, dans le silence de la Constitution de 2000) ou la République du Congo (Constit. 2002, art. 115 et 116), ce serait priver la ou les assemblées de leur pouvoir constitutionnel d'établir librement leur ordre du jour, au cours des sessions ordinaires.
* Dans la plupart des pays, l'ordre du jour parlementaire fait l'objet d'une réglementation constitutionnelle restrictive, comparable à celle existant en France avant la révision du 4 août 1995. Y desserrer le corset constitutionnel en s'inspirant du projet Sarkozy pourrait être positif, mais peu de voix se font entendre pour combattre les prérogatives du Gouvernement en ce domaine.
* Enfin, il faut signaler le cas isolé de la Guinée, où l'ordre du jour parlementaire est - vraiment - constitutionnellement partagé entre l'Assemblée Nationale et l'exécutif. Lisez la Loi Fondamentale de 1990 :
Article 71
L'Assemblée Nationale établit son ordre du jour.
Toutefois, le Président de la République peut demander l'inscription, par priorité, à l'ordre du jour, d'un projet ou d'une proposition de loi ou d'une déclaration de politique générale. Cette inscription est de droit.
La durée d'examen des textes inscrits à l'ordre du jour par priorité ne peut excéder la moitié de la durée de la session ordinaire.
(4) Cantonner l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte
Article 23 du projet Sarkozy
Le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution est modifié ainsi qu'il suit :
1° A la première phrase, le mot : « texte » est remplacé par les mots : « projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale » ;
2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :
« Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. »
En France, l'article 49 alinéa 3, fort décrié, «permet au Gouvernement d'imposer à l'Assemblée nationale l'adoption d'un texte sauf pour elle à renverser le Gouvernement. Or, le principe majoritaire, nous l'avons vu, rend cette éventualité exceptionnelle. Jusqu'à présent d'ailleurs, toutes les utilisations de l'art. 49 al. 3 on été couronnée de succès », comme l'indique Michel Lascombe sur son blog. Le projet Sarkozy prévoit de limiter le recours à cette arme constitutionnelle.
On peut légitimement douter que le projet inspire en Afrique francophone la modification des équivalents de l'article 49 alinéa 3, là où il en existe. En effet, à ma connaissance, aucun Gouvernement africain, en régime semi-présidentiel, n'a ressenti la nécessité d'engager sa responsabilité devant l'Assemblée Nationale sur un texte. La discipline de la majorité parlementaire emprunte manifestement d'autres canaux...
(5) Donner des droits nouveaux à l'opposition parlementaire
Article 1er du projet Sarkozy
L'article 4 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Des droits particuliers peuvent être reconnus par la loi aux partis et groupements politiques qui n'ont pas déclaré soutenir le Gouvernement. »
Article 24 du projet Sarkozy
Après l'article 51 de la Constitution, il est ajouté un article 51-1 ainsi rédigé :
« Art. 51-1. - Le règlement de chaque assemblée détermine les droits respectifs des groupes parlementaires selon qu'ils ont ou non déclaré soutenir le Gouvernement. »
Le projet Sarkozy ébauche, fort timidement et non sans ambiguïté, un statut constitutionnel de l'opposition : la chose est évoquée sans le mot ; Geneviève Koubi, sur son site, relève très justement, à la lumière de l'expose des motifs, les dangers d'une rédaction confuse du nouvel article 4 in fine ; il s'agit, enfin, de surmonter la jurisprudence constitutionnelle (voir la décision n°2006-537 DC du 22 juin 2006), tout en permettant, le cas échéant, à la seule majorité parlementaire de définir, via le règlement des assemblées, les droits de l'opposition.
Comment imaginer qu'un dispositif de ce genre puisse résoudre - en partie - les difficultés d'être de l'opposition parlementaire en Afrique francophone ? Ces difficultés ont conduit les constituants de quelques pays à officialiser laconiquement l'existence formations politiques opposées au Gouvernement et à renvoyer au législateur ordinaire ou organique - c'est-à-dire pratiquement à la majorité parlementaire - la tâche de leur conférer les prérogatives afférentes. Elaborée dans la foulée de l'alternance, de l'arrivée au pouvoir d'Abdoulaye Wade, la Constitution sénégalaise de 2001 exprime, dans son Préambule, « la volonté du Sénégal d'être un Etat moderne qui fonctionne selon le jeu loyal et équitable entre une majorité qui gouverne et une opposition démocratique, et un Etat qui reconnaît cette opposition comme un pilier fondamental de la démocratie et un rouage indispensable au bon fonctionnement du mécanisme démocratique ». Seulement, comment ne pas être frappé par l'indigence des dispositions constitutionnelles censées décliner cette pétition de principe ? Lisez plutôt :
TITRE V - DE L'OPPOSITION
Article 58
La Constitution garantit aux partis politiques qui s'opposent à la politique du Gouvernement le droit de s'opposer.
La loi définit leur statut et fixe leurs droits et devoirs.
L'opposition parlementaire est celle qui est représentée à l'Assemblée nationale par ses députés.
Couronnant une transition chaotique, la Constitution de la République Démocratique du Congo de 2006 n'est pas moins laconique :
Article 8
L'opposition politique est reconnue en République Démocratique du Congo. Les droits liés à son existence, à ses activités et à sa lutte pour la conquête démocratique du pouvoir sont sacrés. Ils ne peuvent subir de limites que celles imposées à tous les partis et activités politiques par la présente Constitution et la loi.
Une loi organique détermine le statut de l'opposition politique.
Comment ne pas déplorer une reconnaissance constitutionnelle aussi solennelle que pauvre en contenu, que confirment et la loi n° 07/008 du 04 décembre 2007 portant statut de l'opposition politique - conforme au modèle-type du statut législatif de l'opposition en Afrique, et le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale - qui ne pipe mot de l'opposition ?
Les auteurs des constitutions africaines pourraient combler une partie de ces lacunes en copiant le projet Sarkozy. Mais des pistes plus ambitieuses - inspirées, par exemple, des modèles britannique ou allemand - mériteraient d'être explorées pour octroyer à l'opposition parlementaire des droits constitutionnels concrets, du type de ceux évoqués par le professeur El Hadj Mbodj.
(6) Améliorer la représentativité du Parlement
Article 9 du projet Sarkozy
L'article 24 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 24. - Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement.
« Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
« Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
« Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.
« Les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat. »
Article 10 du projet Sarkozy
L'article 25 de la Constitution est modifié ainsi qu'il suit :
1° [...] ;
2° Est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Une commission indépendante, dont la loi fixe les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets et propositions tendant à délimiter les circonscriptions pour l'élection des députés ou des sénateurs ou à répartir les sièges entre elles. »
Vu d'Afrique, le projet Sarkozy d'améliorer la représentativité du Parlement pourrait inspirer une relecture des constitutions pour les perfectionner et les purger de certaines anomalies :
* Le bicamérisme à l'africaine présente certaines singularités, pas toujours compatibles avec les standards de la démocratie. Faut-il pérenniser, là où il existe, un sénat d'inspiration bonapartiste, qui, conçu « comme un instrument entre les mains du chef de l'Etat, plus que comme un contre-pouvoir »[6], ne procède pas entièrement du suffrage universel indirect mais est, en partie, nommé par le Président de la République - comme au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, art. 52), au Rwanda (Constit. 2003, art. 82), au Sénégal (Constit. 2001, art. 60-1 introduit par la loi constitutionnelle n°2007-06 du 12 février 2007 créant un Sénat ou à Madagascar (Constit. révisée en 2007, art. 78) ? Pour mieux assurer la légitimité démocratique des sénats conçus sur le modèle français, ne faudrait-il pas viser une représentation équitable des collectivités territoriales, sur des bases essentiellement démographiques ?
* La question de la représentation parlementaire spécifique de la diaspora se pose, lorsqu'elle qu'étant nombreuse elle contribue grandement au rayonnement et au développement du pays.
* Partout dans le monde, la manipulation des systèmes électoraux est susceptible de fausser - plus ou moins grossièrement - l'expression du suffrage universel. L'Afrique n'échappe pas à la règle, comme en attestent les exemples suivants : au Sénégal, le Conseil d'Etat, saisi par l'opposition, a annulé, le 12 janvier 2007, un décret de répartition des sièges de députés ; au Togo, l'opposition a qualifié d'inique le découpage électoral qui, aux élections du 14 octobre 2007, a favorisé une sur-représentation de l'ancien parti unique. La création d'une commission à l'anglo-saxonne chargée de proposer un découpage électoral équitable du pays en circonscriptions électorales contribuerait certainement à rendre davantage représentative la chambre basse du Parlement. Mais une telle mesure, outre qu'elle présente des insuffisances criardes - Qu'est-ce qu'une commission indépendante ? Sur quels critères travaillerait-elle ? -, devrait, pour produire ses pleins effet, s'inscrire dans un socle constitutionnel de règles du jeu électoral, arrêté par consensus entre la majorité et l'opposition.
En définitive, la reproduction pure et simple du projet Sarkozy apporterait assez peu aux parlements africains !
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/
LISEZ ICI LA SUITE ET LA FIN DE L'ARTICLE
[1] Albert BOURGI, "La réalité du nouveau constitutionnalisme africain" in Lecture et relecture de la Constitution de la V° République - Colloque du 40ème anniversaire (7-8-9 octobre 1998).
[2] Jean RIVERO, « Les phénomènes d'imitation des modèles étrangers en droit administratif », in Mélanges W. J. Ganshof Van Der Meersch, tome III, Bruxelles, Bruylant, Paris, LGDJ, 1972, p. 620.
[3] Stéphane BOLLE, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d'une démocratie africaine par la Constitution, Thèse de droit public, 1997, Montpellier, p. 470 et s..
[4] Sous la III° République du Niger, l'Assemblée nationale a adopté, à titre d'exemples : - le 16 juillet 1993, une déclaration « sur les évènements de la troupe », (Journal officiel de la République du Niger, 1er novembre 1993) ; - le 29 janvier 1994, une déclaration sur la situation scolaire et universitaire et des résolutions sur la dévaluation du franc CFA, la discrimination au sein de diverses administrations, et sur l'île de Lété, objet d'un litige avec le Bénin voisin (Journal officiel de la République duNiger, 15 mars 1994). En règle générale, ces déclarations et résolutions étaient lues à la télévision.
[5] En parcourant le Journal officiel de la République de Djibouti, http://www.presidence.dj/page5.htm, on peut trouver les résolutions - n°3/AN/98/4ème L du 18 novembre 1998 portant soutien de l'Assemblée Nationale au président de la République pour ses efforts de médiation dans le conflit Ethiopien-Erythréen ; - n°5/AN/98/4ème L du 11 février 1999 rendant hommage à son Excellence Monsieur le Président de la République EL HADJ HASSAN GOULED APTIDON ; - n°6/AN/98/4ème L du 11 février 1999 soutenant le candidat de l'Alliance RPP/FRUD aux prochaines élections présidentielles, M. Ismaël Omar Guelleh ; - n°7/AN/99/4ème L du 22 avril 1999 rendant hommage au 1er Président de la République de Djibouti ; - n°8/AN/99/4ème L du 17 mai 1999 Condamnant les déclarations de Monsieur Moussa Ahmed Idriss sur le déroulement de l'élection présidentielle ; - n°10/AN/99/4ème L du 11 juillet 1999 portant soutien à la déclaration de politique générale du Gouvernement ; - n°12/AN/00/4èmeL portant soutien du Parlement au Président de la République ; - n°1/AN/01/4ème L du 12 février 2001 portant sur la déclaration de Politique Générale du Gouvernement.
[6] André CABANIS et Michel Louis MARTIN, « Un espace d'isomorphisme constitutionnel : l'Afrique francophone », in Mélanges Lavroff, Paris, Dalloz, 2005, p. 348.
[7] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'Etat en Afrique ? », in Mélanges Conac, Paris, Economica, 2001, p. 332 et 333.
[8] Jean RIVERO, « Les phénomènes d'imitation des modèles étrangers en droit administratif », op. cit., p. 619.
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constitutionnel parce qu'elle conduit à des impasses trop souvent impensées.
Appel à articles n°1/2008 de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE
