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  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE
  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

19 novembre 2007 1 19 /11 /novembre /2007 15:41

sarkozy-reforme-institutions.jpg

Le constituant français devrait bien puiser dans les constitutions africaines pour adapter une V° République épuisée, à l’aube de son cinquantenaire. C’est ce qui ressort de la lettre d'orientation que le Président Nicolas Sarkozy a adressée, le 12 novembre 2007, au Premier ministre François Fillon.
La tendance – cachée ! - au renversement du mimétisme constitutionnel, qui avait été d’abord pressentie, puis attestée lors la remise du rapport du Comité Balladur, est toujours d’actualité. Seulement, Nicolas Sarkozy a revu et corrigé les 77 propositions de la « copie » du comité : celles qui rencontrent un large consensus ont été retenues ; la plus contestée – la réécriture des articles 5 et 20 de la Constitution – a été « enterrée » ; enfin, une réforme attendue mais rejetée par les « sages » - la limitation du nombre de mandats présidentiels – a été réinscrite sur l’agenda de la révision constitutionnelle. Ces choix, s’ils venaient à être entérinés par les assemblées réunies en Congrès, après les élections municipales de mars 2008, reviendraient à « africaniser » - sans le savoir ? – la Constitution du 4 octobre 1958.
Nicolas Sarkozy entend, d’abord, introduire dans la loi fondamentale de la V° République des avancées de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste qui font consensus en France … et qui figurent dans les constitutions africaines depuis une quinzaine d’années.  En 2008, les citoyens français devraient jouir de « droits nouveaux » que leur promettait déjà le rapport Vedel de 1993, de droits reconnus aux africains – comme aux européens de l’Est -, sur recommandation de « pèlerins constitutionnels » - dont des experts français ! -, pour sceller la sortie de l’autoritarisme, après la chute du mur de Berlin. Ne faut-il pas, dès lors, changer de regard, voir autrement les constitutions africaines, qui, sur bien des points, sont davantage sophistiquées et modernes que la Constitution française ? Une réponse affirmative s’impose, s’agissant, par exemple, du contrôle concret, a posteriori, de la constitutionnalité des lois. Nicolas Sarkozy écrit, dans sa lettre du 12 novembre 2007: « Comme c’est le cas dans toutes les grandes démocraties, je pense que doit être ouverte aux citoyens, à l’occasion de litiges portés devant les juridictions, la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité des lois déjà promulguées au regard des droits fondamentaux ». La France s’apprêterait donc à s’aligner sur le droit positif des « grandes démocraties » du Bénin, du Sénégal, de Madagascar ou encore du Congo-Kinshasa. Ne devrait-elle pas alors s’interroger sur le bien-fondé des différentes variantes de l’exception d’inconstitutionnalité et, en particulier, sur la pertinence d’un filtrage par les juridictions suprêmes ordinaires, au regard des expériences « tropicales » ? Ne devrait-elle pas, pour se normaliser, copier intelligemment, en 2008, sur la base d’une étude d’impact, où le devenir du Conseil Constitutionnel pourrait être évalué au regard de la jurisprudence – pionnière en Francophonie - de la Cour Constitutionnelle du Bénin ?
Nicolas Sarkozy surprend lorsqu’il renonce à plagier ces constitutions africaines qui font du Président de la République le chef suprême de l’exécutif, dans le cadre d’un régime semi-présidentiel : « après réflexion, je ne pense pas qu’il soit souhaitable que les articles 5, 20 et 21, qui précisent la répartition des rôles entre le Président de la République, le Premier ministre et le gouvernement, soient modifiés. Dès lors qu’un changement de la nature du régime est écarté, toute modification de la rédaction actuelle me paraît en effet présenter plus d’inconvénients que d’avantages ». Le comité Balladur, qui avait honoré une commande présidentielle expresse, est clairement désavoué ; les nombreux commentateurs, qui avaient étonnamment minimisé ou complaisamment approuvé l’inscription du présidentialisme dans le marbre de la Constitution, n’ont pas convaincu. C’est le refus du PS, du principal parti d’opposition en capacité de bloquer la révision constitutionnelle, qui a eu raison d’un amendement majeur, condamné par quelques universitaires, comme Marie-Anne Cohendet, Bastien François ou Gilles J. Guglielmi. La France ne prendra donc pas le risque, en 2008, de sacrifier la souplesse de sa Constitution sur l’autel de la formalisation de conventions de la Constitution présidentialistes ; la cohabitation, toujours possible, sera constitutionnellement praticable, contrairement à la situation qui prévaut dans nombre de pays africains.
Enfin, Nicolas Sarkozy se prononce en faveur du double quinquennat présidentiel, règle d’or des constitutions africaines de la décennie 1990. Le comité Balladur, « au nom de la souveraineté du suffrage », n’avait pas cru bon de revenir sur le quinquennat "sec" imposé, en 2000, par Jacques Chirac. L’élu du 6 mai 2007 réitère sèchement sa position : « Conformément aux engagements de la campagne présidentielle, et alors même que le comité ne l’a pas retenu, je propose que le nombre de mandats successifs d’un même Président de la République soit limité à deux. Je considère que le rôle de la Constitution est aussi d’aider les responsables politiques à agir plutôt qu’à chercher à se maintenir ». La limitation du nombre de mandats présidentiels par la Constitution a toujours été discutée: en démocratie, ne faut-il pas faire confiance aux gouvernés, leur laisser une entière liberté de choix des gouvernants ? Nicolas Sarkozy estime, comme les constituants africains de la décennie 1990, au sortir des autoritarismes, que la modernité démocratique commande de raccourcir le règne présidentiel, quitte à amputer les prérogatives du souverain primaire. La France, en 2008, pourrait faire ce choix hardi, qui tranche avec la levée de la limitation du nombre de mandats présidentiels, décidée souverainement et légalement, ces dernières années, en Afrique.
Ainsi, Nicolas Sarkozy, dans sa lettre d'orientation, tantôt copie, tantôt ne copie pas les africains, à la manière de Monsieur Jourdain. Il faudra attendre la consultation annoncée des formations politiques, le dépôt du projet de loi constitutionnelle – prévu pour le 15 décembre 2007 – et, surtout, les résultats de la discussion parlementaire – en principe, avant les élections municipales de 2008 – pour apprécier dans quelle mesure la France de Nicolas Sarkozy « africanisera » bien sa Constitution. D’ici là, méfiez-vous des contrefaçons !
 
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
 
Illustration extraite de « Racaille le Rouge », Paris, Seuil 2007, avec l’aimable autorisation de Plantu

 

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30 octobre 2007 2 30 /10 /octobre /2007 15:36
Le constituant français pourrait bien puiser dans les constitutions africaines pour adapter une V° République épuisée, à l’aube de son cinquantenaire. C’était une intuition; c’est désormais une forte probabilité, depuis la remise au Président de la République du rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République.
Le rapport du 29 octobre 2007 recommande – sans le savoir ? - « d’africaniser » la Constitution du 4 octobre 1958, pour lui apporter des innovations heureuses ou moins heureuses.
Au chapitre « Des droits nouveaux pour les citoyens », les recettes du comité Balladur ressemblent à s’y méprendre aux mécanismes de garantie de l’Etat de droit introduits dans les constitutions africaines dès la décennie 1990. Il en va ainsi de la constitutionnalisation de certaines autorités administratives indépendantes :
  • L’institution d’un Défenseur des droits fondamentaux (proposition n°76) se réclame, certes, du Défenseur du peuple de l’article 55 de la Constitution espagnole de 1978. Il n’empêche que des autorités du même genre existent déjà, avec rang constitutionnel, en Afrique, sous la forme d’une commission des droits de l’homme et/ou d’un médiateur ou ombudsman, au Togo (Constit. de 1992 révisée en 2002, titre XV), au Niger (Constit. de 1999, art. 33), en Côte d'Ivoire (Constit. de 2000, titre XI) ou encore au Rwanda  (Constit. de 2003, art. 177 et 182).
  • La création constitutionnelle d’un Conseil du pluralisme (proposition n°77) alignerait la France sur l’Afrique, car, dans le sillage de la Constitution du Bénin de 1990 (titre VIII- De la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication), pratiquement toutes les constitutions africaines consacrent – sous diverses appellations - l’existence d’une autorité de régulation des médias.
Il est surtout remarquable que le comité Balladur propose de reconnaître aux justiciables français un droit nouveau : l’exception d’inconstitutionnalité (proposition n°74) : la plupart des constitutions africaines actuelles reconnaissent ce droit, expérimenté depuis une quinzaine d’années dans les prétoires des anciennes colonies. Très attendue depuis l’échec des tentatives de 1990 et de 1993, la réforme serait empreinte d’une grande prudence, étrangère au mécanisme-type en vigueur en Afrique :
-          Le justiciable français ne pourrait invoquer d’autre vice que la violation de ses droits fondamentaux, alors que son homologue africain peut invoquer n’importe quel vice affectant la constitutionnalité d’une loi. Le comité Balladur ne justifie pas cette solution a minima, qu’avait également prônée le comité Vedel en 1993.
-          Un mécanisme de filtrage des exceptions d’inconstitutionnalité par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation pourrait être prévu – toujours dans la lignée du rapport du comité Vedel -, alors que, dans la plupart des pays africains, le justiciable peut saisir directement la juridiction constitutionnelle.
 
Lorsque le comité Balladur formule ses propositions pour « Un Parlement renforcé », il lui arrive aussi de copier les africains. Par exemple, la meilleure maîtrise par les assemblées de leur ordre du jour (propositions n°19 et 20) serait acquise, moyennant l’adoption de règles constitutionnelles très voisines de celles en vigueur en Guinée (Loi fondamentale de 1990, art. 71): « L’Assemblée Nationale établit son ordre du jour. – Toutefois, le Président de la République peut demander l’inscription à l’ordre du jour, d’un projet ou d’une proposition de loi ou d’une déclaration de politique générale. Cette inscription est de droit. – La durée d’examen des textes inscrits à l’ordre du jour par priorité ne peut excéder la moitié de la durée de la session ordinaire. ».
C’est, enfin, non sans témérité, qu’au titre d’« Un pouvoir exécutif mieux contrôlé », le comité Balladur suggère de … renforcer les pouvoirs formels du Président de la République, de les hisser au même niveau que ceux de la plupart des Président africains. La clé de répartition des responsabilités entre le Président de la République et le Gouvernement conduit par le Premier ministre serait revue et corrigée. En 1993, le comité Vedel avait vainement recommandé une redéfinition purement technique du partage des compétences au sein de l’exécutif. En 2007, le constituant dérivé est prié d’inscrire dans le marbre de la Constitution un présidentialisme dont sont coutumiers les africains.
  • Le Gouvernement cesserait de déterminer la politique de la nation et cette compétence serait transférée au Président de la République, qui « défini(rai)t » ladite politique (proposition n°1). Le chef de l’Etat français serait, de la sorte, investi - dans des termes strictement identiques et par l’article portant le même numéro ! - de la même responsabilité que le Président de la République du Cameroun  (Constit. 1996, art. 5). Des formules voisines existent, par ailleurs, à Madagascar (Constit. 1992 révisée, art. 54, 6°) et au Sénégal (Constit. 2001, art. 42, al. 4).
  • Le Gouvernement serait cantonné à un rôle d’exécutant qui « conduit la politique de la nation » (proposition n°2), et disposerait « à cet effet » de l’administration et de la force armée (proposition n° 3), comme au Burkina Faso (Constit. 1991, art. 61), au Sénégal (Constit. 2001, art. 53, al. 2) ou encore au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, art. 28).
  • Le Premier ministre cesserait d’être responsable de la défense nationale pour être entièrement soumis, en la matière, à l’autorité du Président de la République, chef des armées (proposition n°4), à l’instar de son homologue du Burkina Faso (Constit. 1991, art. 52 et 63, al. 2).
Les changements préconisés peuvent paraître bien formels ; ils traduisent un large consensus visant à mettre fin au divorce entre le droit et les faits, entre la lettre plutôt parlementaire de la Constitution du 4 octobre 1958 et la pratique présidentialiste de la V° République. Seulement, la loi fondamentale française perdrait de sa souplesse - l’une de ses principales vertus ! - qui a rendu possibles trois cohabitations (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002). Il faudrait donc transposer dans l’hexagone des questionnements jusque là réservés aux pays africains : si le Président de la République décide de la politique de la nation, une majorité parlementaire, opposée à ses vues, est-elle bien mécaniquement privée du droit de gouverner, d’appliquer le programme sur lequel elle a été élue ? au nom de quoi le chef de l’Etat, désavoué par le suffrage universel, pourrait-il continuer à gouverner ? le constituant doit-il imposer, pour des temps ordinaires, un gouvernement d’union nationale, de nature à rendre illisible la compétition démocratique ? Vous ne trouverez pas dans le rapport du 29 octobre 2007 des éléments de réponse totalement convaincants. Le comité Balladur a même « considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit. Tout au plus le Comité recommande-t-il, même si ce principe n’est pas de nature constitutionnelle, que la simultanéité des élections présidentielle et législatives soit renforcée, en faisant coïncider le premier tour de ces dernières avec le second tour du scrutin présidentiel ». Si la cohabitation est toujours possible, n’est-il pas déraisonnable que la Constitution révisée la rende impraticable ? La sagesse ne commanderait-elle pas plutôt de faciliter l’exercice du pouvoir dans cette période, comme le prévoit la Constitution du Niger de 1999 (art. 45, 46, 56 et 65) ?
Le recours systématique au droit comparé aurait permis au comité Balladur de tirer les « bonnes » leçons d’expériences constitutionnelles réputées « exotiques » et d’écarter des solutions bien hasardeuses. Le comité s’est surtout attaché à copier les africains - à la manière de Monsieur Jourdain - pour constitutionnaliser la figure de l’hyperprésident. Il aurait pu faire preuve d’audace et proposer aussi la limitation dans le temps du règne présidentiel. Or, il préfère rejeter le double quinquennat, règle d'or du constitutionnalisme africain de la décennie 1990, au nom de la « souveraineté du suffrage », que la réécriture des articles 5, 20 et 21 viendrait malmener !
La « copie » du comité Balladur démontre que le copiste n’est pas toujours celui que l’on croit. Elle invite le constitutionnaliste à reconsidérer sa science, à se défaire de certains préjugés, à prendre au sérieux les constitutions africaines pour appréhender autrement un art constitutionnel mondialisé. Pour que vive et grandisse le droit constitutionnel !
 
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public

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12 octobre 2007 5 12 /10 /octobre /2007 15:37
Il est de bon ton de railler la propension des constituants africains à dupliquer la Constitution française du 4 octobre 1958.  Mais imaginer que le constituant français puisse puiser dans les constitutions africaines pour adapter une V° République épuisée, apparaît comme une vue de l’esprit. Et pourtant…
Nul n’ignore que la France s’apprête à graver dans le marbre de sa Constitution le présidentialisme, c’est-à-dire à officialiser le gouvernement présidentiel, né de conventions de la Constitution, contraires à la lettre des articles 20 et 21 de la Constitution. C’est là la mission première que Nicolas Sarkozy a confiée au comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République. Le comité Balladur doit précisément «  examiner dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent l'articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l'évolution qui a fait du Président de la République le chef de l'exécutif ». Clarification rimera donc avec présidentialisation, au risque de faire perdre au texte constitutionnel une souplesse, toujours appréciée, souvent saluée ; au risque de rendre impraticable une nouvelle cohabitation, toujours possible, nonobstant le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral. Le chambardement annoncé ne commande-t-il pas de porter son regard « ailleurs », de mettre au jour les modèles étrangers, dont le comité Balladur pourrait s’inspirer pour constitutionnaliser le présidentialisme ?
Dans l’affirmative, la Constitution russe de 1993 (art. 80.3) et, surtout, les constitutions africaines francophones méritent une attention particulière. Contrairement à une idée reçue, les textes africains contemporains ne sont pas – tout du moins dans leur intégralité – de pâles copies de la Constitution du 4 octobre 1958. Nombre de lois fondamentales organisent un régime semi-présidentiel, avec un exécutif dualiste hiérarchisé : le Président de la République y est désigné comme le chef incontesté de l’exécutif ; la subordination du Gouvernement au Président de la République est plus ou moins accusée. Le comité Balladur serait bien inspiré de consulter les différentes variantes offertes par les constitutions africaines, avant de choisir la formule la plus adaptée au présidentialisme à la française, qui ne saurait avoir pour seul horizon le quinquennat de l’élu du 6 mai 2007. Les variantes en question dessinent un président plus ou moins gouvernant, flanqué d’un premier ministre, chef d’un gouvernement plus ou moins (in)existant. A titre d’exemples, on citera quelques textes :
-         Selon la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, « Le Gouvernement définit, en concertation avec le Président de la République, la politique de la nation et en assume la responsabilité. - Le Gouvernement conduit la politique de la nation » (art. 91).
-         Aux termes la Constitution du Burkina Faso du 11 juin 1991, « Le Président du Faso est le chef de l’Etat. – Il veille au respect de la Constitution. Il fixe les grandes orientations de la politique de l’Etat » (art. 36) ; « Le Gouvernement est un organe de l’exécutif. – Il conduit la politique de la nation » (art. 61).
-         Au Gabon, la Constitution du 26 mars 1991 dispose que le Président de la République « détermine, en concertation avec le Gouvernement, la politique de la nation. Il est le détenteur suprême du pouvoir exécutif qu’il partage avec le Premier ministre » (art. 8) ; « Le Gouvernement conduit la politique de la nation, sous l’autorité du Président de la République et en concertation avec lui » (art. 28).
-         Selon la Constitution de la République de Madagascar du 18 septembre 1992, révisée en 1995, 1998 et 2007, « Le Président de la République : 6° détermine et arrête, en Conseil des ministres, la politique générale de l’Etat » (art. 54) ; « Le Premier ministre, chef du Gouvernement : 1° met en œuvre la politique générale de l’Etat » (art. 64). 
Les textes précités solutionnent bien les problèmes pointés dans la lettre de mission du comité Balladur. Il se pourrait donc que le comité suggère prochainement – sans le savoir ? – de dupliquer des solutions, voire des formules, très voisines de celles qui figurent dans les constitutions africaines d’aujourd’hui. Si cette intuition devenait réalité, le constitutionnaliste devrait en tirer les leçons, prendre enfin au sérieux des régimes constitutionnels « exotiques », que la France pourrait - à tort ou à raison - copier, … à la manière de Monsieur Jourdain.
 
 
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public

 

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