Vous trouverez ci-après le texte d’une réflexion du SeFaFi (l’Observatoire de la Vie Publique) sur la Constitution territoriale de Madagascar. Je vous invite à le commenter sans modération sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

SEHATRA FANARAHA-MASO NY FIAINAM-PIRENENA

SeFaFi

Observatoire de la Vie Publique

Rue Rajakoba Augustin Ankadivato Antananarivo

QUELLE DÉCENTRALISATION POUR MADAGASCAR ?

1. Régions et Communes

         Comme dans beaucoup de pays, notamment ceux qui ont hérité de la tradition jacobine et centralisatrice de la France, la décentralisation reste, à Madagascar, un problème non résolu.

Il n’est sans doute pas inutile de rappeler ici la signification du mot « décentralisation », que le Larousse 2008 définit comme un « système d’organisation des structures administratives de l’Etat qui accorde des pouvoirs de décision et de gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux (collectivités locales, établissements publics) ». Il s’agit donc, de la part de l’administration de l’Etat (qui dépend, pour l’essentiel, des ministères établis dans la capitale), de donner des pouvoirs ou plus de pouvoirs aux administrations qui sont établies dans les régions et les communes.

La volonté de décentralisation reflète un double objectif de démocratie et d’efficacité. Le pouvoir appartenant au peuple, il est normal que les décisions administratives concernant les problèmes régionaux et locaux puissent être prises sur les lieux et par les gens concernés, et non par des fonctionnaires lointains qui connaissent peu ou mal les problèmes de la base. Par ailleurs, la proximité géographique donne aux administrateurs décentralisés une meilleure connaissance de la situation, et donc une plus grande efficacité.

Un passé d’incohérence et d’inefficacité

         Depuis l’indépendance, chaque régime a tenté, en vain, d’imposer sa vision de la décentralisation. Mais les préjugés idéologiques et la volonté de rester maître du jeu local ont mené toutes ces entreprises à l’échec. De ces tentatives, le SeFaFi a déjà pris acte, qu’il s’agisse de la création des régions, de la suppression des provinces ou du problème récurrent du Fokonolona(1). Aujourd’hui, les nouvelles structures de décentralisation sont sur le point d’être installées. Il est urgent de réfléchir sur l’ensemble du système, et de proposer des remèdes à son insuffisance démocratique et à son inefficacité notoire.

         La décentralisation n’a guère eu de place sous une 1^ère République (1960-1972) façonnée à l’image de l’ancienne puissance coloniale. La « République démocratique » qui lui a succédé portait pour sa part l’ambitieux projet de « collectivités décentralisées » (Fokontany, Firaisampokontany, Fivondronam-pokontany et Faritany), censées fonctionner sur le principe du « centralisme démocratique ». On sait ce qu’il en advint. Il faudra attendre la 3^ème République  pour que la loi introduise, en 1994, une décentralisation à trois niveaux (région, département et commune), qui ne fut jamais appliquée…

En 1998, une nouvelle révision constitutionnelle maintient un système de décentralisation à trois niveaux, avec la province autonome, la région et la commune. La région devient alors un démembrement de la province autonome, et non plus de l’Etat. Et la loi du 17 juin 2004 a voulu organiser les régions, mais sur des bases constitutionnelles discutables. Dernier avatar, la révision constitutionnelle du 4 avril 2007 , tout en supprimant les provinces, fait des régions et des communes les seules collectivités territoriales décentralisées (Art. 138) ; et l’Article 134 précise que, « dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, (elles) constituent le cadre institutionnel de la participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques ».

         Au bout d’un demi-siècle d’indépendance, cette structure territoriale à trois niveaux (Etat, Région, Commune) finira-t-elle par s’imposer, mettant un terme à ces longues années d’errements et d’incertitudes ? On peut l’espérer, si toutefois elle entraîne un fonctionnement administratif à la fois plus stable, plus efficace et plus démocratique. Ce sont en effet les questions qui se posent aujourd’hui avec acuité, au point de menacer l’ensemble de l’édifice.

Les conditions d’une décentralisation sincère

         Une institution ne se limite pas à ses structures ; elle est d’autant plus viable et donc durable, qu’elle sait s’attacher les hommes qui la peuplent et qui la dirigent. En matière de décentralisation, cet attachement est lié au contenu et à l’étendue de « la participation effective des citoyens »,  pour reprendre les termes de l'article 134 de la Constitution. Concernant les régions, un premier obstacle à cette participation est le refus du politique dans la définition imposée par la même Constitution (Art. 141) : « les régions ont une vocation essentiellement économique et sociale ». Etrange limitation, qui exclut le politique, dont la raison d’être est précisément de gérer le bien commun, de la gestion de ces collectivités régionales !

         Le choix démocratique des dirigeants constitue un second critère de la participation des citoyens à leurs collectivités décentralisées. L’abstention massive aux récentes élections communales et régionales montre à l’évidence que les citoyens ne se sentent pas concernés. Une des premières raisons de ce rejet est le mode de scrutin. Organiser deux votes distincts (au suffrage universel direct pour les conseillers municipaux, pour le maire et pour les conseillers régionaux, au suffrage indirect pour le chef de région), avec le risque de voir les fonctions délibératives et exécutives confiées à des personnes de sensibilité politique différente, est aberrant. La plupart des pays démocratiques font élire le conseil ou l’assemblée délibérante au suffrage universel, avec une forte dose de proportionnelle, la majorité de l’assemblée choisissant ensuite son président. Cette méthode garantit stabilité et efficacité pour toute la durée du mandat des élus.

         Ce mode de scrutin est théoriquement celui des régions, mais l'article 144 de la Constitution modifiée ajoute que « les parlementaires sont membres de droit du conseil régional ». Et un récent décret décide que les députés n’auraient pas droit de vote, mais que les maires de la région participeraient au scrutin. Il faut dire que l'effectif squelettique de ces conseils, de 5 à 14 membres, rend difficile une élection pluraliste. En toute hypothèse, cette composition hétéroclite du conseil régional est une entorse supplémentaire à l’esprit d’autonomie de la décentralisation ; elle contredit la Constitution qui veut que « les collectivités territoriales décentralisées s’administrent librement par des assemblées » (Art. 139).

         Une autre manière de contourner la volonté du suffrage populaire et donc la participation citoyenne, est de nommer des PDS (Présidents de Délégation Spéciale). Cette mesure, utilisée à tout moment et sans discernement ces dernières années, remplace le libre choix des habitants des régions et des communes par une désignation arbitraire du pouvoir central. La succession de nominations visant à écarter des responsables élus pour les remplacer par d’autres, plus dociles, ne peut que décourager les citoyens soucieux d’une gestion autonome et rigoureuse de leur collectivité décentralisée. Le recours à un PDS devra revenir à ce qu’il n’aurait dû cesser d’être : exceptionnel et provisoire.

         Enfin, une dernière étrangeté brouille l’image des chefs de région et leur responsabilité démocratique. La loi de 2004 précise en effet que le chef de région est à la fois un élu - qui n’a de compte à rendre qu’aux électeurs -, et un représentant de l’Etat - qui n’a de compte à rendre qu’à des supérieurs hiérarchiques de la capitale, en l’occurrence le ministre de l’Intérieur. Le SeFaFi avait déjà stigmatisé cette incohérence dans son communiqué du 4 mars 2005 : « Décentralisation ou centralisation ? »(2). Une contradiction juridique doublée d’un non-sens démocratique, que reprend l'article 143 de la Constitution: le chef de région est « chef de l’administration dans sa région »…

         Il reste que, le 16 mars 2008, aux journalistes qui l’interrogeaient sur le mode de désignation des chefs de régions (élection ou nomination), sans hésitation le Président Ravalomanana a répondu : « Conformément à la Constitution : ils seront nommés (tendrena) ».

La garantie de ressources nécessaires au fonctionnement et aux investissements des collectivités décentralisées pose des questions tout aussi délicates. De quelle autonomie peuvent disposer des collectivités qui doivent attendre l’essentiel de leurs ressources du bon vouloir de l’Etat central ? Significativement, la question des ressources des collectivités décentralisées fait l’objet d’un sous-titre de la Constitution, mais celui-ci se limite aux deux articles 150 et 151 : les dispositions prévues sont aussi brèves et vagues que les ressources allouées sont maigres et aléatoires !

A l’exception de quelques régions plus riches, les perspectives d’autofinancement sont illusoires pour la plupart des autres. Et l’expérience récente de municipalités tenues par l’opposition montre à l’évidence que ni la loi ni la neutralité de l’administration ne suffisent pour obliger l’Etat à tenir ses engagements. Or l’autonomie d’une région ou d’une commune est un leurre si elle ne s’accompagne d’une réelle autonomie financière. Celle-ci implique que les ressources soient à la fois suffisantes et garanties, c’est-à-dire tirées pour l’essentiel de l’économie locale. Manifestement, le législateur a écarté ce choix, ce qui maintient les collectivités décentralisées sous sa tutelle.

Enfin, concernant les communes, des dispositions spécifiques devraient être étudiées et adoptées pour leur donner une plus grande liberté d’action. Il conviendrait d’abord d’unifier les deux statuts qui distinguent les rurales et les urbaines. A quoi bon cette différentiation d’un autre âge ? Si les critères retenus par la Constitution en son article 141 ne sont guère compréhensibles (« … en considération de leur assiette démographique réduite ou non à une agglomération urbanisée »), le texte malgache ne retient qu’un critère numérique : « … araka ny isan’ny mponina ao aminy ka nahatonga azy ireny ho lasa tamba-tanàna ambonivohitra na tsia ». En réalité, la plus grande étendue des communes de campagne permet sans peine de réunir autant d’habitants que les villes les plus petites – à l’exception de quelques zones particulièrement sous-peuplées ; et l’agrégation de plusieurs Fokontany peut donner à tout groupement humain la dimension minimale pour se prendre en charge, où qu’il soit situé.

Dans le même esprit, il serait urgent de clarifier les conditions de la coopération intercommunale, telle qu’elle est prévue par l’Article 146, que les communes se constituent en groupements ou non. Plus surprenante est l’absence de toute mention des agglomérations urbaines spécifiques aux très grandes villes (Antsirabe, Toamasina et Antananarivo). L’aménagement de ces ensembles suppose une approche spécifique qui ménage l’autonomie de chaque participant, les plus petits étant généralement les plus pauvres, et la nécessité d’investissements lourds en matière d’infrastructures, de zones industrielles, d’habitat ou de traitement d’ordures

Vous trouverez la seconde partie de cette réflexion ICI sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE 

Vous trouverez ci-après le texte d’une contribution de Samuel-Jacques PRISO-ESSAWE au site LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Je vous invite à le commenter sans modération.

Ordonnances du 7 mars 2008.

La Constitution obligeait-elle le Président BIYA  à respecter le droit de la CEMAC ?

Samuel-Jacques PRISO-ESSAWE

Maître de conférences en droit public,

Vice-Président de l’Université d’Avignon et des pays de Vaucluse

Le mois de février a été spécialement mouvementé au Cameroun, mettant ce pays à la une de nombreux médias internationaux. Les grondements populaires décriant la difficulté croissante de faire face aux basiques défis quotidiens, et son refus d'une probable révision constitutionnelle sur la limitation du nombre de mandats présidentiels, ont laissé sur le tapis quelques victimes de plus. À la fin d'une série pour le moins agitée, le président Biya a (re)pris la main, en répondant sur deux fronts. Gardant, sans réelle surprise, le silence sur la question de la révision de l'article 6 (2) de la Constitution de 1996 , il a d'abord tapé du poing sur la table, par un « musclé » rappel à l'ordre. Il a ensuite adopté différentes mesures destinées à « améliorer » la vie quotidienne. Deux décrets du 7 mars 2008 ont relevé le niveau de rémunération des fonctionnaires et autres agents de l'Etat, et deux ordonnances du même jour ont mis en place quelques mesures d'ordre fiscal et douanier : Paul Biya a en effet fixé le tarif Extérieur Commun sur les ciments à 10% jusqu'au 31 août 2008 et suspendu les droits et taxes de douane sur certains produits de première nécessité. Les ordonnances présidentielles, consultables ici, visent entre autres textes « l'article 22 de la convention instituant l'Union Économique de l'Afrique Centrale », invitant ainsi le droit de la CEMAC (Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale)  dans la crise sociale au Cameroun. Mais les exigences du texte visé n'ont pas tout à fait été respectées, et du point de vue constitutionnel, il convient de déterminer si on pourrait identifier dans la Constitution du 16 janvier 1998 des éléments obligeant le Président à se plier aux obligations communautaires.

Le droit communautaire n'a pas été respecté.

Que dit l'article 22 de la Convention visée ? L'article 22 de la convention de l'UEAC instaure la possibilité pour les Etats membres de la CEMAC de prendre un certain nombre de mesures en cas de difficultés nationales. Ces mesures sont de deux ordres. Un Etat peut d'abord remédier à des « difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs économiques » en adoptant des « mesures de protection ». Dans l'hypothèse d'une « crise économique soudaine affectant notamment la balance des paiements », l'Etat peut aussi prendre des « mesures de sauvegarde ». L'article 22 définit des conditions de procédure (autorisation préalable ou contrôle a posteriori) et de fond (durée maximale, effet des mesures, nécessité, proportionnalité). L'action de l'Etat en cause est encadrée différemment selon la mesure envisagée.

Les mesures de protection (article 22§1) sont des dérogations aux règles générales de l'union économique et de la  politique commerciale commune. À ce titre, elles ne peuvent être adoptées qu’après autorisation du Conseil des ministres de l'UEAC, sur proposition du Secrétariat exécutif de la CEMAC. Par ailleurs, les mesures sont adoptées pour une « durée limitée ».

Les mesures de sauvegarde quant à elles (article 22§2) ne nécessitent pas d'autorisation préalable de l'UEAC. Toutefois, elles font l'objet d'un contrôle a posteriori dans la mesure où leur durée ne peut excéder six mois, qu'elles « ne doivent provoquer qu'un minimum de perturbations sur le fonctionnement du marché commun », et qu'elles doivent être « entérinées, tant dans leur durée que dans leur contenu, par le Conseil des Ministres ».

Dès lors, en ne visant l'article 22 que de manière générale, les ordonnances du 7 mars 2008 pèchent par imprécision, en n'indiquant pas spécifiquement l'alinéa pertinent de la disposition conventionnelle.

L'ordonnance sur les produits de première nécessité n'indique pas de limite dans le temps. L'article 22 de la convention de l'UEAC limite l'action des Etats dans le temps. Les mesures de sauvegarde « ne peuvent excéder une durée de six mois » (art. 22§2), et les mesures de protection doivent être prises « pour une durée limitée » (art. 22§1). Or l'ordonnance 2008/002 ne fixe aucun délai de validité de la suspension des droits et taxes douaniers décidée pour certains produits (poisson, blé, farine de blé et de froment, riz). Il n'est donc pas besoin d'aller plus loin pour établir l'irrégularité de ce texte présidentiel.

L'ordonnance « ciments » quant à elle fixe à 10% le taux du TEC pour une période allant « de la date de signature » de l'ordonnance (art. 3) « jusqu'au 31 août 2008 » (art. 1^er), soit une durée légèrement inférieure à six mois. L'ordonnance respecte ainsi les exigences des deux paragraphes de l'article 22 ; le critère « temporel » n'est donc pas suffisant pour définir matériellement la mesure prise par l'ordonnance 2008/001, et attester du respect des autres exigences communautaires.

La recherche d'éléments de réponse dans la lecture des deux ordonnances permet de dégager quelques certitudes, insuffisantes elles aussi :

1. Elles ont pour objet de faire face à des difficultés immédiates, et constituent une réaction unilatérale de l'Etat, ce qui est envisagé par la convention. La qualification de ces difficultés et leur rattachement à l'un ou l'autre des paragraphes de l'article 22 reste toutefois à établir.

2. Elles dérogent au droit communautaire : elles suspendent les droits et taxes douaniers, et fixent un taux du Tarif extérieur commun. L'UEAC étant une union douanière, il va de soi que de telles mesures dérogent au droit communautaire.

3. Aucune action préalable – au sens de l'article 22 de la convention de l'UEAC – n'a été menée par le Cameroun auprès des organes de l'UEAC, et aucun acte du Conseil des Ministres n'a été adopté pour autoriser l'Etat membre à prendre des mesures d'urgence. Cela laisse donc supposer que pour les autorités camerounaises, la fixation provisoire du taux du TEC pour les ciments est une mesure de sauvegarde.

Les ordonnances n'énoncent pas de mesures de sauvegarde. Pour la convention de l'UEAC, la mesure de sauvegarde est une mesure « (prise) à titre conservatoire » pour faire face à une « crise économique soudaine affectant notamment la balance des paiements ». L'analyse contextuelle des ordonnances amène difficilement à dire qu'il y ait eu « crise économique soudaine ». Si l'on peut admettre par hypothèse l'existence d'une crise économique, l'on ne peut pour autant pas dire que les émeutes qui ont conduit aux ordonnances présidentielles du 7 mars 2008 en aient été le révélateur soudain ; les difficultés brutalement mises en évidence par les émeutes du mois de février sont récurrentes... Et les ordonnances présidentielles ont été davantage une réaction à une crise sociale qu'un acte de sauvegarde d'une économie structurellement menacée ! La référence à une « crise économique soudaine » n'est donc pas la bonne. Par ailleurs, le caractère sectoriel des mesures prises (ciments, blé et farine de blé, riz, poissons) fait davantage référence (en raisonnant par défaut) aux « difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs économiques » au sens du premier paragraphe de l'article 22 de la convention UEAC. Si la référence à l'article 22 s'imposait donc du fait que les mesures prises dérogent à la réglementation communautaire (modification du tarif douanier de la CEMAC), la mesure de protection apparaissait comme la qualification la mieux adaptée. Une autorisation du Conseil des Ministres statuant à la majorité qualifiée était donc nécessaire.

Reste la question de savoir si la Constitution camerounaise pouvait être un rempart de protection du droit communautaire.

Quel « secours » constitutionnel pour le droit communautaire ?

C'est au regard de la nature juridique des textes concernés que cette interrogation doit être recherchée. L'article 22 de la convention de l'UEAC entre dans la catégorie des clauses d’un traité ou accord international et est donc régi par les dispositions des articles 43 à 45 de la Constitution de 1996 ; les ordonnances présidentielles quant à elles sont régies par l'article 28 du texte constitutionnel.

La Constitution impose au Parlement de veiller au respect du droit communautaire. Si le Président de la République peut statuer par ordonnance sur des matières législatives, c'est en vertu d'une autorisation du Parlement. Ces ordonnances ont une valeur réglementaire tant qu'elles n'ont pas été ratifiées par le Parlement. L'intervention a posteriori du législateur a donc deux effets sur les ordonnances : elle lui permet d'une part d'assurer un contrôle de la validité du texte présidentiel (les ordonnances « demeurent en vigueur tant que le Parlement n’a pas refusé de les ratifier ») ; elle confère d’autre part aux ordonnances ratifiées (validées) une valeur législative. Et donc inférieure aux conventions internationales régulièrement ratifiées ou approuvées. Sans nous étendre sur la question de l'autorisation parlementaire dans le cas d'espèce, on peut d'emblée retenir que seule la validation parlementaire permet un contrôle, et le cas échéant une sanction de la mauvaise application du texte international par l'ordonnance présidentielle. L'article 22 de la convention de l'UEAC – et partant l'ensemble de la réglementation communautaire concernée – devrait donc pouvoir bénéficier de ce contrôle...

Dans l'hypothèse – vraisemblable – d'une validation des ordonnances par le Parlement, la question de l'autorité compétente pour exercer le contrôle restera entière. Les ordonnances auront en effet acquis une valeur législative. Elles pourront échapper au contrôle du juge constitutionnel, à moins que ce dernier n'accepte de considérer une telle violation du droit communautaire comme étant une violation de l'obligation constitutionnelle de respecter les engagements internationaux de l'Etat... Elles pourront aussi échapper au contrôle du juge ordinaire, sauf si ce dernier s'inspire, par exemple, de la jurisprudence française (administrative et judiciaire) en matière de contrôle de la conventionnalité des lois. Mais dans tous les cas, ces juridictions ne disposent d'aucun outil spécifique au droit communautaire : le droit de la CEMAC n'a dans la constitution du 18 janvier 1996 aucun statut particulier ni reconnaissance spécifique.

La ratification des traités et conventions de la CEMAC ouvre la voie à un contrôle communautaire des ordonnances. L'absence de contrôle au plan national n'empêche pas, en tous cas, l'examen de la validité des ordonnances présidentielles dans l'ordre juridique de la CEMAC. La Cour de justice de la Communauté, saisie dans le cadre du contrôle de légalité tel qu'organisé par la convention relative à cette Cour, est naturellement compétente pour se prononcer sur la conformité des ordonnances au droit communautaire. Cette perspective intéressante, dont il est souhaitable (pour les délices du juriste comme pour la perspective politique de voir les engagements respectés) que le Conseil des ministres, le Secrétariat exécutif de la CEMAC ou des particuliers se saisissent, ouvrirait très probablement un fort intéressant débat entre autorités nationales et communautaires.

            En Afrique, le Parlement remplit-il mieux qu’hier sa fonction constitutionnelle de contrôleur du Gouvernement ? Nombre d’africanistes succombent à la tentation de répondre péremptoirement par la négative … sans prendre la peine de tirer les leçons de l’actualité constitutionnelle ou d’éprouver des faits incontestables de nature à porter un autre regard sur la vie parlementaire.

            Il convient de verser au débat l’interpellation du Premier Ministre de la République Démocratique du Congo, qui a été récemment reportée pour vice de procédure.

Le 11 mars 2008, Delly SESANGA DJA KASENG, député national MLC (opposition), a pris l’initiative d’interpeller le Premier ministre, un droit que lui reconnaît l'article 138 de la Constitution du 18 février 2006 et qui s’exerce selon la procédure prescrite par les articles 171 à 177 du Règlement intérieur de l'Assemblée Nationale :

Article 171

L’interpellation est une demande d’explication adressée au Gouvernement ou à ses membres, aux gestionnaires des entreprises publiques, des établissements et des services publics les invitant à se justifier, selon le cas, sur l’exercice de leur autorité ou sur la gestion d’une entreprise publique, d’un établissement ou d’un service public.

Elle peut être initiée à tout moment de la session ordinaire.

En session extraordinaire, l’interpellation ne peut avoir lieu que si elle est préalablement inscrite à l’ordre du jour fixé dans l’acte de convocation.

Article 172

Le député qui se propose d’interpeller le Gouvernement, ses membres, les gestionnaires des entreprises publiques, des établissements ou des services publics, fait connaître au Bureau de l’Assemblée nationale l’objet de son interpellation par une déclaration écrite.

Article 173

Le Bureau de l’Assemblée nationale inscrit l’interpellation à l’ordre du jour de la séance la plus proche, au cours de laquelle son auteur est invité à en exposer le contenu et les motifs à l’Assemblée plénière.

Si l’objet de l’interpellation est approuvé, elle est inscrite en priorité au calendrier des travaux.

Article 174

L’interpellé se présente devant l’Assemblée nationale dans le délai de huit jours francs à dater de la notification de l’interpellation.

Si l’objet de l’interpellation concerne la politique générale du Gouvernement, le Premier Ministre est chargé d’y répondre.

Article 175

A la plénière de l’Assemblée nationale programmée à cet effet, l’interpellé donne ses explications après l’exposé de l’interpellateur.

Le Président ouvre le débat en invitant les députés inscrits à faire leurs interventions.

Ces interventions sont suivies par la réponse en réplique de l’interpellé. Le débat est clos par la dernière réplique de l’interpellateur.

Article 176

Les conclusions du débat comportant, le cas échéant, les recommandations ou les motions de l’Assemblée nationale, font l’objet d’un rapport approuvé par la plénière et transmis, selon le cas, au Président de la République, au Premier ministre, au Ministre de tutelle par le Bureau de l’Assemblée nationale dans les soixante douze heures suivant la clôture du débat.

Au cas où les recommandations contiennent des propositions de sanctions et que dans les trente jours qui suivent la transmission du rapport au Président de la

République, au Premier ministre et au Ministre de tutelle, ces sanctions ne sont pas prises, le Président de l’Assemblée nationale saisit l’autorité judiciaire compétente conformément à la loi.

Article 177

En cas de refus de l’interpellé ou s’il se présente après le délai ci-dessus, le Bureau adresse un rapport circonstancié approuvé par la plénière avec ses recommandations au Président de la République si l’interpellé est le Premier ministre ; au Premier ministre si l’interpellé est membre du Gouvernement ; au Ministre de tutelle, s’il est gestionnaire d’une entreprise publique, d’un établissement ou d’un service public.

            La motion inédite d’interpellation du chef du Gouvernement est intervenue dans un climat politique tendu, marqué par les discours de rentrée parlementaire du 15 mars 2008, prononcés par des personnalités proches du pouvoir : Vital KAMERHE, Président de l'Assemblée Nationale, et Léon KENGO WA DONDO, Président du Sénat, ont fait publiquement l’inventaire sans complaisance des graves problèmes sécuritaires, économiques et sociaux, que rencontre la République Démocratique du Congo. Delly SESANGA DJA KASENG, député de l’opposition, n’a fait, en somme, que développer, dans le texte de son interpellation, l’appréciation critique d’une année de Gouvernement d’Antoine GIZENGA, que partageaient la plupart des parlementaires, de retour de leurs circonscriptions. Son initiative de mettre en cause directement le Premier ministre rencontrait aussi la volonté des présidents des assemblées de rehausser l’institution parlementaire. C’est à ce double titre que la lecture du texte de l’interpellation, publié par le journal "La Prospérité", s’impose :

Excellence Monsieur le Premier Ministre,

 Au moment où le Gouvernement que vous dirigez accomplit, ce 24 février 2008, un an de service dans le cadre de cette première législature de la 3ème République, soit 20% de sa durée théorique maximale ; il est venu le temps, ainsi que vous vous étiez engagé devant la représentation nationale, de rendre compte sur la politique conformément à l’article 91 alinéa 2 de la Constitution. Prenant appui sur les articles 100 al.2 et 138-3 de la Constitution et 152- 3, 171,172 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, j’ai l’honneur de vous interpeller conformément à l’article 174 alinéa 2 du Règlement intérieur précité, sur l’exercice de votre autorité, comme chef du Gouvernement, dans la conduite de la politique générale du Gouvernement sur les points qui suivent.

 Excellence Monsieur le Premier ministre,

Notre interpellation n’est pas fondée sur des considérations générales. Elle vise contrôler la manière dont vous avez exercée votre autorité au service des engagements que vous avez librement pris devant l’Assemblée nationale, lors de votre investiture en février 2007 ainsi que lors de la présentation des budgets 2007 et 2008.

Dés lors que l’Assemblée nationale avait adopté, après débats, votre programme ; celui –ci est devenu le cadre de référence dans la conduite des affaires de l’Etat. Il s’impose ainsi comme l’unité de mesure de votre responsabilité constitutionnelle devant l’Assemblée nationale.

C’est donc à lui, et à lui seul, que nous nous référons dans le cadre de la présente interpellation.
A ce sujet, notre préoccupation réside dans les contre performances enregistrées et qui mettent en cause sa réussite, hypothéquant ainsi l’avenir de ce Congo dont vous avez nourri l’ambition d’en assurer le redressement dans un plus bel élan.

Excellence Monsieur le Premier Ministre,

Il vous souvient que lors de votre discours d’investiture vous aviez, avec raison, stigmatisé la précarité de la situation du congolais, que vous aviez, considérée comme la résultante, je cite, entre autres : « du démantèlement des piliers essentiels du pouvoir étatique, le manque de rigueur dans la gestion des ressources financières et économiques, l’érosion monétaire due à la gestion irresponsable des finances publiques et de la monnaie ainsi que le pillage et l’exploitation de ressources naturelles ». Et vous diagnostiquiez que : « tout cela n’est pas ni de l’incapacité des dirigeants, mais les conséquences d’une œuvre de destruction et de spoliation des régimes de domination, qui affaiblit un peuple en lui enlevant tous les droits. »

Conscient de la situation préoccupante du moment, vous avez proposé dans un élan volontariste de rupture un programme de refondation axé sur :

• la consolidation de la Nation, la construction de l’Etat et la restauration de son autorité ;

• la relance de l’économie,

• la lutte contre la pauvreté et les inégalités sociales,

• la restauration de la famille et des valeurs sociales avec un accent particulier sur la lutte contre la corruption, sous toutes formes, et contre l’immoralité politique.

A l’analyse, nous sommes aujourd’hui préoccupés par le niveau de réalisation des facteurs et des repères que vous avez soulignés, comme la clé de réussite de votre programme.

D’où l’objet de la présente interpellation.

C’est donc sur la foi des engagements de votre programme que nous souhaitions avoir des éclairages sur leur mise en œuvre, conscient de la lourde et délicate mission qui est la vôtre à la tête du Gouvernement de la République.

1. SUR LE PLAN DE LA CONSOLIDATION DE LA PAIX ET DE LA NATION AINSI QUE DE LA RESTAURATION DE L’AUTORITE DE L’ETAT

Le contrat de gouvernance, que vous décriviez comme l’innovation de taille dont le peuple appréciera la pertinence et l’impact dans les prochains mois tarde à donner la mesure des résultats spectaculaires que vous lui assigniez.

Dans le cadre du Contrat de Gouvernance, vous vous êtes néanmoins engagé à mettre en place des institutions sécurité des personnes et de leurs biens, la sécurité juridique et judiciaire, la transparence dans la gestion, l’obligation de rendre compte et l’obligation de réaliser des résultats. Vous avez, à cette occasion, ciblé les domaines prioritaires que sont l’intégration de l’armée, la démobilisation et la réinsertion ainsi que la modernisation de la police et du système judiciaire.

A. La défense nationale et sécurité : Armée et Police nationale

Concernant la réforme de l’Armée, la question à cette étape consiste à savoir quelle est votre politique dans la conduite de ce processus en vue de doter notre pays d’une armée opérationnelle, disciplinée, dissuasive et moderne, capable de sécuriser nos populations et nos frontières. Combien a coûté le processus ?

Combien vous faut- il pour parachever l’intégration de l’armée et en combien de temps ? L’opinion aura noté qu’il aura fallu un an presque pour que le Gouvernement consente à tenir une table ronde sur la sécurité. Qu’est- ce qui explique un temps si long sur un sujet aussi urgent que sensible ? Dans quels délais peut- on alors espérer, au niveau du Parlement, obtenir la loi sur la programmation militaire que vous avez promise lors de votre investiture ? Vous avez fait du contrôle de nos frontières l’une de vos missions de premier plan. Vous proclamiez alors qu’elle est une garantie de votre politique de paix et de bon voisinage. Comment sont gardées nos frontières ? Après l’affaire de KAHEMBA, quelle est la politique menée pour assurer nos citoyens sur le respect de l’intégrité de nos frontières ? Quant à la sécurité des biens et des personnes, vous vous êtes engagé à améliorer, de manière significative, le service public de la Police nationale. Vous avez promis les actions urgentes en vue de renforcer la sécurité des biens et des personnes. Où en êtes- vous avec l’engagement de ces actions et en quoi elles consistent d’autant que la dégradation de la situation sécuritaire n’est plus l’apanage des zones de conflit de notre pays, mais est devenue le lot quotidien de toutes les agglomérations de la République où on assiste à la recrudescence des viols et braquages des paisibles citoyens sans que la justice promise ne s’en suive. Elle est où cette police en nombre et en qualité que vous avez promise pour sécuriser les biens et les personnes ? Pouvez- vous expliquer à la représentation nationale pourquoi l’opinion nationale a le sentiment que le recours à la force dans les opérations de maintien de l’ordre donne lieu à un usage disproportionné de la force publique, au détriment des droits de l’homme ? La Constitution place les services de sécurité sous l’autorité du Gouvernement. Quelles sont les actions que vous avez entreprises dans la perspective d’avoir l’autorité effective sur ces services, mais aussi quelles sont les mesures envisagées pour asseoir leur restructuration en vue d’adapter leur fonctionnement au nouveau contexte démocratique ?

B. Justice : Indépendance du pouvoir judiciaire et réforme de la Justice

Lors de votre investiture, vous aviez engagé le Ministre de la Justice à accélérer la mise en œuvre de la réforme qui garantirait l’indépendance du pouvoir judiciaire. Où en sommes nous avec cette réforme ? Et surtout, comment expliquez- vous que vous ayez engagé le Gouvernement dans la violation de l’indépendance du pouvoir judiciaire avec les récentes nominations des hauts magistrats ? Quelle a été l’urgente nécessité qui vous donne autant des libertés avec la Constitution ? Quelle est l’orientation que vous donnez à cette réforme ? Quelle est la nature de l’accélération que vous entendez lui imprimer et dans quel horizon de temps cette réforme sera-t- elle appliquée et pour quels résultats ? Quel en est le coût ? Dans la lutte contre l’impunité, le ministre de la Justice était chargé d’établir un contrat de performance avec les organes de poursuite dont l’inexécution devait entraîner, ipso facto, la relève de fonctions des responsables inefficaces. Où en sommes-nous avec l’élaboration de ce contrat de performance ? Et quels en sont les termes de référence ?

L’accélération de la décentralisation

Vous aviez annoncé du haut de la tribune de l’Assemblée nationale, l’engagement des actions d’urgence pour accélérer la mise en œuvre de la décentralisation et redynamiser l’administration de la proximité sur ce volet, vous aviez promis trois projets de loi portant respectivement sur Conseil économique et social que la loi financière. A ce jour, aucun de ses projets de loi n’a été déposé au Parlement. Pourquoi ? Comment, par ailleurs, entendez-vous accélérer la mise en œuvre de la décentralisation sans que votre Gouvernement ne puisse se donner des instruments financiers cités ci haut, promis en urgence ? Y a- t- il un sens à l’urgence lorsque vous évoquez celle-ci ? A quelle durée et à quel rythme cela correspond-t-il ?

C. Le pluralisme politique : réforme des médias publics et dialogue avec l’opposition

Vous avez fait de la communication l’un des secteurs clés de votre action gouvernementale. A cet effet, vous aviez promis la reconfiguration du paysage médiatique pour coller aux réalités et faire de la radio et de la télé nationales des véritables médias publics, accessibles à tous les courants de pensée. Et, vous vous êtes engagé pour la révision de la législation de la communication et une nouvelle politique d’attribution d’aide publique.

Où en sommes nous avec cette réforme annoncée ? Comment pouvons-nous expliquer que les antennes de la RTNC soient plus fermées qu’avant à la diversité d’opinions, d’autant que les émissions de débat politique contradictoire ont disparu de la grille des programmes ?

En démocratie ouvert, vous aviez pris l’engagement d’avoir un dialogue et d’être à l’écoute de l’opposition. Par quel mécanisme assurez-vous ce dialogue et comment êtes-vous à l’écoute de l’opposition un an après ?

E. La moralité publique : la responsabilité politique au seuil de la lutte contre l’impunité

Vous avez pris le ferme engagement de coopérer étroitement et en toute transparence avec le parlement, et vous renchérissez qu’il en sera le cas même lorsqu’il y aura des désaccords.

A cet effet, vous avez solennellement dit, je cite : ‘‘Je m’engage en particulier sur trois points » ;
‘‘Premièrement, si un membre du Gouvernement n’est manifestement pas à la hauteur de sa tâche, où s’il manque aux obligations que lui impose sa charge, je n’hésiterai pas à lui demander sa démission.

‘‘Deuxièmement, je reconnais l’importance du contrôle démocratique exercé par l’Assemblée nationale. Je m’emploierai donc à fournir rapidement toutes les informations nécessaires à cet effet.

‘‘Troisièmement, je maintiendrai un dialogue régulier avec l’Assemblée nationale ; notamment à travers les engagements de transparence souscrits dans le contrat de gouvernance.

‘‘Quatrièmement, mon Gouvernement sera proche de l’opposition et sera en permanence à son écoute’’.
Au bout d’un an d’exercice, lequel de ces points a été respecté ? A chaque fois que le Parlement a exercé le contrôle de l’exécutif, mieux vous avez fait la sourde oreille aux désapprobations du parlement, pire vous l’avez défié en assumant l’épreuve de force, en vous abritant derrière la majorité pour évacuer ses réprobations les plus totales et absolues.

A quels principes de refondation, mettez-vous votre poids moral qui est certain dans notre pays ?
Concernant les incompatibilités qui frappent certains membres du Gouvernement par rapport à leurs fonctions au sein des organes dirigeants des partis politiques, vous vous êtes engagé en tant que Chef du Gouvernement pour qu’après leur investiture, tous les membres du Gouvernement se mettent en règle par rapport à la Constitution et à la loi.

Et pourtant, de façon encore ostentatoire, les membres du Gouvernement se revendiquent encore d’assumer des fonctions dans leurs partis politiques, qui ont été convertis en fonctions honorifiques sous des appellations diverses qui ne cachent rien de la réalité du détournement de la loi.

II. SUR LE PLAN ECONOMIQUE ET FINANCIER

Vous aviez annoncé avoir levé l’option de l’économie sociale du marché qui sera concrétisée par des réformes structurelles et sectorielles que vous alliez engager et expliquer dans le plan d’action sectoriel de chaque département ministériel.

 A. Le chantier des réformes structurelles et sectorielles

L’engagement du Gouvernement était de déposer au cours de la session d’avril 2007 une loi-cadre regroupant les réformes prioritaires en vue de répondre aux exigences d’un cadre incitatif au développement des investissements privés et des affaires.

Pourquoi ces plans d’action sectorielle des ministères, en fait des différents secteurs clés de l’économie, ne sont jamais venus pour concrétiser la promesse du Gouvernement ? Dès 2007, il avait été promis un plan d’action avec une feuille de route précise, à la fois réaliste et ambitieuse pour tenir compte du programme d’urgence. Il n’est jamais venu.

Faut-il rappeler que vous aviez promis que le Gouvernement déposera son plan détaillé et chiffré avec les séquences opérationnelles et les différents cadres sectoriels à court et moyen termes à l’occasion du dépôt de la loi budgétaire.

A l’occasion des dépôts des projets de loi budgétaire en 2007 et 2008, rien de tel n’est venu constater ces cadres sectoriels.

Au mois d’Avril 2007, la loi cadre sur les réformes promises n’est pas venue concrétiser la promesse gouvernementale.
Vous aviez pris l’engagement de relever les recettes de l’Etat en recourant notamment, dans le cadre des réformes fiscales et douanières, à la mise en place d’un partenariat public-privé pour renforcer le mécanisme de perception des droits de douanes en assurant plus d’efficacité et de transparence. Ce choix existe-t-il toujours ? Où en sommes-nous avec sa mise en œuvre ? Si tel n’est pas le cas, quelles sont les motivations qui ont justifié le revirement du Gouvernement ?

En vue de favoriser l’investissement direct étranger et le partenariat public-privé, vous vous étiez engagé à mettre fin aux monopoles inutiles, de fait comme le droit, dans le domaine de la production. Vous visiez alors le secteur de l’eau, de l’électricité, des transports, des travaux publics, de l’habitat, des assurances et de la sécurité sociale.

Quels sont les secteurs qui sont en voie d’être ouverts à la concurrence ? Quelles sont les dispositions légales et règlementaires que votre Gouvernement s’apprête à prendre dans cette réponse ?

B. La lutte contre les inégalités : le chômage et la hausse de prix

Vous aviez martelé que la lutte contre le chômage n’est pas une priorité, mais qu’elle est la priorité des priorités. Combien d’emplois ont été générés depuis ? Le Forum sur l’emploi s’est-il tenu ? Quels en ont été les termes de référence ? Vous aviez promis, par un choix politique difficilement tenable dans le contexte actuel, les embauches dans l’administration publique pour résorber une partie du chômage. Avez-vous répertorié les postes disponibles et combien d’embauches ont été opérées ? Et surtout où en êtes-vous avec la politique active et responsable promise en matière de la gestion de la paie du personnel civil et militaire de l’Etat ?

En attendant la restructuration d’un certain nombre des secteurs en vue de libérer les énergies et notamment de favoriser la création d’emploi ; le potentiel d’emplois dans les domaines des services, des transports et de l’énergie est gelé par l’inaction du Gouvernement, mettant en cause les perspectives d’une amélioration de l’emploi par le secteur privé. Celui-ci a remis, par l’intermédiaire de la FEC, un document sur les réformes essentielles à conduire, dont certaines sont rapides à déployer. Que fait le Gouvernement dans ce secteur de la conduite des grandes réformes économiques et à quand les plans sectoriels de travail ?

Toujours sous le sceau de l’urgence, vous aviez promis d’engager la réforme de la sécurité sociale et la transformation de l’INSS. J’avais personnellement trouvé que cet engagement en valait la peine.

Pouvez-vous, Excellence Monsieur le Premier Ministre dire à l’Assemblée nationale, et à travers elle aux millions des bénéficiaires légaux des prestations de l’INSS, où en êtes-vous avec cette réforme urgente et en combien de temps pensez-vous la faire aboutir ?

Excellence Monsieur le Premier Ministre,

En novembre 2007, vous affirmez à l’Assemblée nationale d’avoir non seulement réussi à stabiliser la monnaie ainsi que les prix des biens et services sur les marches mais résorbé le déficit public. Et pourtant, la reprise de l’inflation au cours de ce premier trimestre a fait voler en éclat le cadrage macroéconomique très optimiste de votre Gouvernement. Avec ce dérapage, la flambée des prix confine aujourd’hui nos populations dans une plus grande misère, rivées à la pauvreté abjecte, mettant en cause les améliorations de certains salaires consenties votre Gouvernement.

Les augmentations consenties étant captées par la hausse des prix ; les inégalités et la pauvreté reprennent le dessus dans la vie quotidienne de nos populations.

Qu’entend faire votre Gouvernement face à cette réalité ? Quel est le sens que vous donnez à la lutte contre les inégalités dans votre programme ?

C. La gestion des finances publiques : le point d’achèvement

Dans le cadre de la Bonne Gouvernance sur le plan des finances publiques, vous vous êtes engagé, vu le résultat les résultats de la gestion antérieure que vous avez eu raison de critiquer fortement, à restructurer la gestion des finances publiques de sorte à les rendre transparentes ainsi que ka gestion des ressources naturelles.

Vous aviez, à l’occasion de la présentation du budget 2007, présenté une situation résultante des finances publiques avec les économies budgétaires réalisées de plus de 50 milliards CDF. Et vous affirmiez avoir consacré plus de la moitié aux opérations de sécurisation de l’Est du pays. Cependant, le Gouverneur de la Banque centrale vous a récemment contredit en soulignant l’absence de la discipline budgétaire et le relâchement de la politique monétaire.

Comment expliquer, Excellence Monsieur le Premier Ministre que malgré les resserrements de la politique budgétaire et la conduite de la politique monétaire prudente, dont vous étiez fait le garant en novembre 2007, le pays se soit retrouvé dans une forte perturbation économique en fin décembre 2007 au point que la perspective de conclure un programme formel avec le FMI soit remis à plus tard.

Puisque vous évaluez conformément au DSCRP, à 14 milliards de dollars américains pour les trois premières années (2007, 2008, 2009), vous rassuriez alors que cette hypothèse repose sur votre détermination à conclure dans un bref délai un programme avec les institutions financières internationales. Quel est le cap de financement à ce jour et aussi quel est l’impact de la non conclusion d’un accord formel avec le FMI, alors que nous sommes pratiquement à la moitié de la période à financer ?

Plusieurs d’entre nous députés, avions à l’époque suggéré, Monsieur le Premier Ministre, de dresser un chemin critique qui sécurise l’accès du pays au point d’achèvement.

Vous aviez semblé considéré cela comme dérisoire. Car, vous répondiez en ces termes : ‘‘s’agissant du chemin critique vers le point d’achèvement …il sera développé dans le plan d’actions détaillé qui va accompagner le dépôt du projet de la loi budgétaire 2007’’.

Et, si vous estimiez qu’en ce moment là il était hasardeux, voire irresponsable, de présenter un chemin critique vers le point d’achèvement, sans états des lieux exhaustifs et sans connaître réellement l’héritage légué par le Gouvernement ‘‘1+4’’, lors du dépôt du budget 2007, ni le plan d’actions détaillé, ni l’origine des ressources, toutes choses promises en même temps, le chemin critique vers le point d’achèvement n’ont été présentés dans le budget 2007  et pourtant, en novembre 2007, vous affirmiez ici que vous aviez accompli et réussi à :

- Sortir le Gouvernement congolais de la spirale du financement monétaire, responsable de la dépréciation constante de notre monnaie ; - Respecter les critères devant conduire à la conclusion prochaine d’un programme formel qui bénéficiera de l’appui financier des partenaires extérieurs et à engager résolument le pays sur la voie du point d’achèvement et de l’annulation de sa dette extérieure à l’horizon 2008.

- Est-ce l’excès d’optimisme ? Ou encore les choses vous ont échappé ? Ou encore que la détermination a fait défaut ?

Le résultat aujourd’hui, Excellence Monsieur le Premier Ministre, est là ; la réalité financière vous rattrape et avec vous, le pays n’a pas atteint le point d’achèvement en 2007, et ce ne sera pas 2008, le plus tôt et au mieux c’est 2009 et voire 2010.

Quand est-ce que le pays atteindra le point d’achèvement de l’initiative PPTE ? Et quand est-ce que votre Gouvernement va être en programme avec le FMI ? Qu’est-ce qui vous empêche d’y parvenir ? Acceptez-vous d’en dressez un chemin critique responsable ?

D. La tolérance zéro du secteur minier

Quelle est au demeurant, le sens d’une politique de révisitation des contrats assortie d’une politique de signature concomitante d’autres contrats dans des termes identiques ?

Vous vous engagez dans le cadre du partenariat avec la Chine dans la signature des nombreux contrats dont l’objet viserait à couvrir le part des engagements de l’Etat congolais dans le programme d’infrastructures à construire.
Pouvez-vous expliquer à l’Assemblée nationale pourquoi les résultats de révision des contrats miniers ne sont pas toujours mis à la disposition ?

Excellence Monsieur le Premier Ministre,

Vous aviez pourtant promis d’observer une tolérance zéro dans le secteur minier et de dénoncer les éventuels aspects léonins ou les mauvaises applications éventuelles des contrats des secteurs minier, forestier, des télécommunications et autres.

E. La politique des investissements publics : exigence de transparence

Vous avez pris l’engagement de soumettre au Parlement une loi de programmation des investissements. Mais c’est par les médias que les représentants du peuple apprennent que certains ministres ont décidé du gros des infrastructures à bâtir. Ces infrastructures sont par ailleurs inégalement réparties sur l’étendue de la République.
Quand est- ce que cette loi viendra ? Quelle sera sa portée dès lors tout aura été vidé de sens préalablement ?

F. La cerise sur le gâteau : des nouvelles technologies aux sports de vacances

Le Gouvernement entendait, dans le domaine de la recherche scientifique et des nouvelles technologies des actions ciblées qui seront définies dans le plan détaillé et qui devait être présenté dans le projet de loi budgétaire 2008.

Quels sont ces domaines de recherche et des nouvelles technologies où les actions ciblées ont été menées avec quels résultats ?

A la nombreuse jeunesse de notre pays, vous avez promis l’organisation des sports de vacances.
Quand est-ce que ces sports de vacances sont programmés et quelles vont être les parties prenantes ?

Enfin, nous avions été frappés par le souci de la culture de votre Gouvernement. Il y avait là lieu d’innover et nous attendons toujours l’inventaire du patrimoine culturel, matériel et intellectuel pour en préserver la qualité, comme vous l’aviez suggéré.

 
Delly SESANGA DJA KASENG

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE a six mois.

Un détour par les statistiques permet de mesurer le chemin parcouru, depuis le précédent bilan : 2007 sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Selon OVER-BLOG, le site a accueilli, jusqu'au 27 mars 2008, 15 884 visiteurs uniques et 52 404 pages ont été vues. C’est là un réel succès, au regard des chiffres affichés, au même terme, par le blog français de droit constitutionnel.

Je tiens à remercier toutes celles et tous ceux qui font vivre et grandir LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Grâce à vous, s’est installé dans la blogosphère juridique un espace inédit où le(s) droit(s) constitutionnel(s) d’Afrique gagnent en visibilité et sont appréhendés autrement. Je compte sur vous pour que ce mouvement se poursuive et s’amplifie : vos suggestions, vos commentaires, mais aussi vos contributions sont très attendus. Adressez-les à la-constitution-en-afrique@voila.fr.

Je forme le vœu que 2008 soit l’année d’une plus grande interactivité sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE .

Au plaisir d’échanger

SB

La Constitution sénégalaise de 2001 va être à nouveau révisée. C’est ce qui ressort du communiqué du Conseil des ministres du 21 mars 2008, dont font état nettali et Walfadjiri. Abdoulaye Wade, Président de la République, invite le pouvoir de révision souverain à fusionner en une Cour suprême unique la Cour de cassation et le Conseil d’Etat.

Le « troisième pouvoir » devrait connaître un retour partiel à sa situation d’avant 1992. La loi n°92-22 du 30 mai 1992 portant révision de la Constitution de 1963 avait éclaté la Cour suprême en « trois juridictions souveraines :

-         le Conseil Constitutionnel, chargé de veiller au respect de la Constitution,

-         le Conseil d’Etat, pour contrôler l’administration, mais aussi pour la conseiller,

-         la Cour de cassation, qui régulera l’activité des Cours et Tribunaux, assurera l’égalité de tous devant le Droit et garantira la sécurité de l’activité économique ».

Selon l’exposé des motifs - reproduit dans le recueil "Textes constitutionnels du Sénégal" d’ Ismaïla Madior Fall -  « la complexité et la spécificité des différentes branches du Droit se sont considérablement accrues depuis l’Indépendance, au point qu’il est désormais impossible à un juriste, même s’il compte parmi les plus éminents, de maîtriser parfaitement la matière juridique dans toutes ses dimensions. La spécialisation n’est pas un simple choix d’opportunité ; elle est devenue un impératif pour la sauvegarde même de l’institution judiciaire ». Le même impératif avait présidé à la création ultérieure de la Cour des Comptes, par détachement du Conseil d’Etat : la loi n°99-02 du 29 janvier 1999 de révision de la Constitution avait parachevé « la réforme judiciaire entreprise en 1992 », pour tenir compte d’un « formidable mouvement de décentralisation [ayant] pour conséquence une extension des compétences du Conseil d’Etat aux nouvelles personnes morales de droit public issues de la décentralisation et un accroissement réel du volume des affaires attraites devant cette haute juridiction ».

Abdoulaye Wade entend revoir et corriger le sommet de l’organisation judiciaire, en instaurant une nouvelle Cour suprême. Il s’agit de rendre la justice davantage performante et moins coûteuse, comme l’a affirmé le Chef de l’Etat, dans son allocution du 23 janvier 2008 lors de la rentrée solennelle des cours et des tribunaux : « Le souci d'efficacité plaide en faveur d'un regroupement de la Cour de Cassation et du Conseil d'Etat en une seule entité. Les autorités politiques sont obligées de prendre en compte la rapidité et la réduction des coûts en tant que critères de choix dans le fonctionnement de la justice ». La fusion des deux hautes juridictions serait justifiée par leur trop faible rendement : « En 2006, la Cour de Cassation a seulement prononcé 11 jugements. Sans remettre en question la compétence des magistrats de cette Cour, on peut légitimement s'interroger sur les dépenses engagées dans le cadre de son fonctionnement ». Un tel raisonnement aurait pu légitimer aussi l’absorption par la nouvelle Cour suprême du Conseil Constitutionnel et de la Cour des Comptes. Mais le Président Wade a décidé de ne pas remettre en cause leur autonomie institutionnelle :

-         Le Conseil Constitutionnel « en 15 ans, n'a seulement rendu qu'une centaine d'arrêts ». « C'est une activité fort limitée, mais compte tenu de la trace symbolique de cette juridiction, il y a lieu de plaider son maintien. Mais, elle ne doit pas seulement s'intéresser aux questions électorales ». Le diagnostic est sévère ; un audit davantage approfondi s’imposerait. Les sénégalais se souviennent qu’en 2001 le Président de la République avait contesté une décision du juge électoral concernant l’utilisation de ses nom et effigie. Et l’opposition n’a de cesse de fustiger les décisions de complaisance du juge constitutionnel que le Chef de l’Etat choisit discrétionnairement. La justice constitutionnelle mériterait certainement une revalorisation consensuelle, pour consolider l'Etat de droit et de démocratie pluraliste et mieux garantir la paix par la Constitution. Telle n’est pas l’option du Président de la République qui ne préconise pas la moindre médication constitutionnelle.

-         Abdoulaye Wade veut préserver l’indépendance et la spécificité de la Cour des Comptes,  « jouant un rôle à la frontière entre le contrôle de gestion, le droit et l'économie ». Selon toute probabilité, les motifs de droit communautaire de la loi n°99-02 du 29 janvier 1999 de révision de la Constitution sont toujours d’actualité : « Le Sénégal entend opter pour une juridiction autonome afin d’avoir une Cour moderne et exemplaire. Cette autonomie est d’ailleurs requise par les instances de l’Union économique et monétaire Ouest Africaine (UEMOA) qui recommandent également que les juges des comptes soient indépendants et obéissent à des règles très spécifiques ». Ces préconisations ont été suivies d’effets dans la région ; et le Bénin devrait prochainement autonomiser la juridiction supérieure de contrôle des finances publiques, à l’occasion du toilettage à venir de la Constitution de 1990.

Que penser de la disparition programmée du Conseil d’Etat et de la Cour de Cassation au profit d’une Cour suprême nouvelle formule ? Le constitutionnaliste ne manquera pas d’observer que le projet de révision de la Constitution de 2001 s’inscrit dans un continuum historique : Ismaïla Madior Fall a souligné, dans son ouvrage "Evolution constitutionnelle du Sénégal", que « Le cycle des réformes constitutionnelles … inscrit le Sénégal dans un tourbillon où le Constituant tourne en rond, avec un mouvement de va-et-vient incessant entre des institutions qu’on instaure, supprime ou restaure, sans que la logique qui sous-tend ce mouvement soit toujours motivée par des préoccupations de rationalité démocratique ». Jusqu’ici « L’instabilité et le vertige constitutionnels » ont surtout atteint les institutions politiques ; elles seraient en passe d’atteindre les institutions judiciaires. Au-delà de l’évidente banalisation des révisions constitutionnelles – avérée dans les « vieilles » démocraties -, il convient de s’interroger sur les apports de la Cour suprême nouvelle formule qui se profile. Les usagers et les praticiens de la justice sénégalaise reconnaissent-ils la nécessité de fusionner de la Cour de Cassation et du Conseil d’Etat, alors que le mouvement inverse d’éclatement du pouvoir judiciaire est consacré par pratiquement toutes les constitutions africaines d’aujourd’hui ? Les motifs officiellement avancés en 2008 pour remettre en cause la réforme judiciaire entreprise en 1992 emportent-ils la conviction ? Le projet de renaissance de la Cour suprême obéirait-elle à des ressorts cachés ?

Commentez sans modération le présent billet sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

Au plaisir d’échanger

SB