Depuis la chute du mur de Berlin, tous les pays désireux de rompre avec l'autoritarisme et de « se constituer » en Etats de droit démocratiques adhèrent aux mêmes grands principes. Les peuples africains - sinon leurs élites - ont pris délibérément part à « ce rapprochement des normes qui caractérise le droit constitutionnel contemporain dans le monde »[1]. En même temps, cette sorte de mondialisation ne gomme pas les particularismes : chaque loi fondamentale africaine s'insère régionalement dans un « espace d'isomorphisme constitutionnel »[2] en perpétuel mouvement et résulte d'un processus national de « sédimentation constitutionnelle »[3]. Un « détour » par le droit régional - voire sous-régional - s'impose à tout constitutionnaliste désireux de rendre compte de la version africaine d'un constitutionnalisme pris dans les tourbillons de la mondialisation juridique.

 

C'est à ce titre que je soumets à votre réflexion un traité en instance de ratification, adopté à Addis-Abeba le 30 janvier 2007

 

LA CHARTE AFRICAINE DE LA DEMOCRATIE, DES ELECTIONS ET DE LA GOUVERNANCE

 

Au 30 janvier 2008, la Charte a été signée par 17 des 53 Etats membres de l'Union Africaine. Elle évoque bien des questions et prescrit des réponses qui relèvent normalement de la Constitution d'un Etat - et/ou de d'autres textes de droit constitutionnel matériel.

 

La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance énonce des « objectifs » (Chapitre II) et des « principes » (Chapitre III) qui dessinent un patrimoine constitutionnel commun, comparable au patrimoine constitutionnel européen. Ces objectifs et principes sont déclinés thématiquement dans la Charte, qui offre des solutions uniformes à certains des grands problèmes posés par l'évolution de la chose constitutionnelle aujourd'hui en Afrique :

 

- Au titre « De la démocratie, de l'Etat de droit et des droits de l'homme » (Chapitre IV), la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance vise sinon à encadrer les prérogatives du pouvoir de révision souverain, du moins à éviter ses embardées :

Article 10

2. Les Etats parties doivent s'assurer que le processus d'amendement ou de révision de leur Constitution repose sur un consensus national comportant, le cas échéant, le recours au référendum.

 

- La Charte entend promouvoir la consolidation « Des institutions démocratiques » (Chapitre VI), qui repose, notamment, sur une complète démilitarisation du pouvoir politique et sur la traduction en justice des putschistes :

Article 14

1. Les Etats parties renforcent et institutionnalisent le contrôle du pouvoir civil constitutionnel sur les forces armées et de sécurité aux fins de la consolidation de la démocratie et de l'ordre constitutionnel.

2. Les Etats parties prennent les mesures législatives et réglementaires nécessaires pour traduire en justice toute personne qui tente de renverser un gouvernement démocratiquement élu par des moyens anticonstitutionnels.

3. Les Etats parties coopèrent entre eux pour traduire en justice toute personne qui tente de renverser un gouvernement démocratiquement élu par des moyens anticonstitutionnels.

 

- Au titre « Des élections démocratiques » (Chapitre VII), la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance renvoie à un instrument antérieur de l'OUA : la déclaration de 2002 sur les principes régissant les élections démocratiques. Elle comporte également des prescriptions tirant les leçons de l'expérience (art. 17) : elle encourage la création d'autorités électorales indépendantes; elle prescrit que le contentieux électoral soit vidé avec célérité ; elle garantit, « pendant les élections », un accès « équitable » aux médias d'Etat des candidats et des partis ; elle prévoit l'adoption d'un « code de conduite qui lie les partis politiques légalement reconnus, le gouvernement et les autres acteurs politiques avant, pendant et après les élections » et qui « contient un engagement des acteurs politiques à accepter les résultats des élections ou de les contester par des voies exclusivement légales ».   

 

Quel regard portez-vous sur la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance ? S'agit-il d'un socle commun minimaliste, d'un recueil de voeux pieux ou bien d'un traité supraconstitutionnel susceptible de discipliner les acteurs politiques nationaux ? Ce genre de dispositif est-il de nature à empêcher l'adoption de révisions constitutionnelles sur-mesure, comme la loi n°2008/01 modifiant et complétant la Constitution camerounaise de 1996, promulguée par le Président Paul Biya le 14 avril 2008 ? La Charte se borne-t-elle à exprimer l'état présent des droits constitutionnels africains d'aujourd'hui ou innove-t-elle par rapport aux textes, usages et jurisprudences constitutionnels ? Un droit constitutionnel commun au pays africains est-il bien en gestation ?

 

J'attends vos commentaires sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE, le site de droit constitutionnel « pas comme les autres ». 

Au plaisir d'échanger

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public

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[1] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « 1- Le constitutionnalisme en Afrique », in Les Constitutions publiées en langue française, tome 2, Paris, La documentation française, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 11.

[2] A. CABANIS et M. L. MARTIN, « Un espace d'isomorphisme constitutionnel : l'Afrique francophone », in Mélanges Dmitri Georges Lavroff, Paris, Dalloz, 2005, p. 343 et s..

[3] Suivant l'heureuse expression de M.A. GLELE, entretien, Paris, juin 1995.

Religions, violence politique et paix en Afrique

Colloque international de Cotonou de l’Académie Alioune Blondin Beye pour la Paix Cotonou, 19, 20 et 21 juillet 2004

 

LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?

La part du juge constitutionnel

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences en droit public

Université Paul Valéry – Montpellier III

 

S’interroger sur l’aptitude de la Constitution à réaliser ou à favoriser la paix en Afrique, c’est présupposer que les énoncés constitutionnels d’aujourd’hui ont un impact sur le réel, que les changements de la décennie 1990 ont généré une véritable césure. « Le constitutionnalisme devient un élément important de la vie politique en Afrique, qu’on ne peut plus ignorer, même si son importance ne doit pas être surestimée, ni sa portée généralisée »[1]. Ce regain ne saurait faire illusion et anesthésier la réflexion. Le constitutionnaliste ne peut se complaire ni dans l’exégèse des textes, ni dans le « fétichisme constitutionnel » : « aux yeux des africains, la Constitution, loi suprême, peut tout faire » [2]. Seule une didactique du fait constitutionnel[3] permet de mettre en exergue la complexité des rapports entre le droit et la politique et de ne pas verser dans l’angélisme. « Produit codifié des circonstances politiques et des conditions sociales existants au moment de son écriture, la Constitution devient, avec le temps, un système de ressources dont il peut être fait des usages différenciés »[4].

Ces préalables étant admis, il faut s’accorder sur la signification des termes mêmes du questionnement. La paix, au centre des préoccupations du colloque, sera appréhendée à partir de l’une des définitions proposées par le Littré : « Concorde, tranquillité intérieure dans les Etats »[5]. Dès lors, la paix entre les Etats, qu’évoquent toutes les constitutions africaines, ne sera pas abordée. La paix intérieure sera mise en relation avec la Constitution, entendue comme la « norme des normes » qui règle la conquête et l’exercice du pouvoir politique. Ainsi formulée, l’entreprise s’avère particulièrement vaste. Il faudrait vérifier si le constituant africain se propose bien de garantir la paix par l’établissement consensuel d’un « bon gouvernement », par la civilisation de la compétition politique ; les débats de la décennie 1990 et, surtout, les révisions de ces dernières années enseignent que nombre de dirigeants s’ingénient à tailler la Constitution « à la mesure des convenances politiques particulières »[6], au lieu d’opter pour de larges compromis, pour un véritable « pacte national »[7]. Il faudrait également analyser, pays par pays, les usages politiques de la Constitution, la ré-écriture du texte fondamental qui découle, sous tous les cieux, de la pratique des institutions ; à l’évidence, la « Constitution en action »[8] n’exprime pas toujours et partout la volonté des gouvernants et des gouvernés de bâtir une société de démocratie et de paix. Chacune de ces approches mériterait à elle seule une étude particulière. L’attention se portera ici sur l’aptitude du juge constitutionnel d’Afrique francophone à faire de la loi fondamentale un outil pour la paix, à développer une politique jurisprudentielle qui soit un antidote à « l’autoritarisme … par nature porteur de violence multiforme » [9].

Le juge constitutionnel, comme l’a confirmé la crise malgache de 2002[10], est désormais un acteur à part entière de la scène politique africaine. Il dit le droit suprême dans l’exercice de ses compétences, souvent étendues, de contrôleur de la constitutionnalité des normes et de la régularité des élections. Fréquemment sollicité, il en vient à se reconnaître des pouvoirs implicites d’interprète authentique de la Constitution[11] pour réguler le cours d’une vie politique mouvementée[12]. Ce sont ses décisions, arrêts ou avis qui décrivent ou plutôt ré-écrivent des pans entiers de la Constitution. On pourrait légitimement en attendre « une pacification des relations politiques par un arbitrage rationnel et objectif »[13].

Si les conseils ou cours constitutionnels africains comblent de plus en plus et de mieux en mieux cette attente (II-), force est de constater que certains continuent à la décevoir - régulièrement ou ponctuellement - en avalisant l’instrumentalisation de la Constitution par les gouvernants (I-).

 

I.                  Le juge constitutionnel, bras armé du pouvoir

 

« Faire souffrir le droit pour servir le pouvoir »[14], tel est trop souvent le leitmotiv du juge constitutionnel : des décisions très favorables aux dirigeants nuisent au fonctionnement paisible et régulier des institutions (A) et mettent en cause le principe de la dévolution pacifique du pouvoir à l’issue d’élections libres, honnêtes et régulières (B). Presque systématiquement déboutée de ses demandes, l’opposition ne risque-t-elle pas de succomber à la tentation de la violence politique ?

 

A.   Le défenseur des gouvernants

 

Le juge peut imposer une lecture « belliciste » de la Constitution pour servir les intérêts politiques immédiats de l’institution dominante. Son intervention consiste à cautionner des anomalies dans le fonctionnement des pouvoirs publics (1), voire à conférer un avantage décisif à l’une des têtes de l’exécutif en conflit (2).

(1)       La caution de la mauvaise gouvernance - Un juge constitutionnel ne peut statuer sur le bien-fondé de l’action des autorités. Il lui appartient seulement de vérifier la constitutionnalité des actes dont il est valablement saisi. Or, certaines des « solutions retenues … semblent reposer davantage sur des considérations politiques que sur des fondements strictement juridiques. Cette politisation est, de manière générale, dissimulée dans des notions juridiques … qui sont étroitement liées à l’existence de l’Etat »[15].

C’est le cas, par exemple, de la force majeure invoquée avec succès devant la Cour Constitutionnelle du Gabon en vue du report des dernières élections locales. Saisie par le Premier ministre à trois reprises, la Cour a invariablement admis qu’un événement d’origine externe, imprévisible et insurmontable s’opposait au renouvellement des conseils départementaux et municipaux, dont le mandat expirait légalement le 20 octobre 2001. Elle a délibérément opté pour une acception très compréhensive de la force majeure : « la moins-value substantielle des recettes budgétaires » alliée à la croissance des dépenses[16], « la non-fiabilité de la liste électorale » utilisée pour les élections législatives de décembre 2001 conjuguée à l’inapplicabilité de la loi de finances pour 2002, en l’absence de loi rectificative[17], et la mise en vigueur par le Président de la République de l’ordonnance du 14 août 2002, qui « a imposé à l’administration la réouverture des listes électorales »[18], ont justifié les reports successifs du scrutin. Ces motifs n’emportent pas vraiment la conviction. Le Gouvernement était certainement dans l’impossibilité d’anticiper et la baisse des ressources pétrolières représentant 66% des recettes budgétaires et les conditions nouvelles de remboursement de la dette extérieure. Mais ces données commandaient-elles juridiquement de différer la tenue à échéance normale des élections locales, alors même que des crédits avaient été prévus à cet effet dans la loi de finances pour 2001[19] ? La démocratie locale est-elle suspendue à la bonne ou mauvaise gestion des gouvernants ? L’exécutif ne pouvait-il pas saisir le Parlement, en temps utile et selon la procédure d’urgence, d’un collectif budgétaire[20] et/ou d’un projet de loi prorogeant à titre exceptionnel et transitoire le mandat des conseils locaux ? Comment expliquer que le principe d’une révision de la loi électorale arrêté par l’ensemble de la classe politique à l’été 2001 se soit traduit un an plus tard par une ordonnance prise en urgence, juste après la clôture des sessions, l’une ordinaire, l’autre extraordinaire, du Parlement[21] ? De fait, la Cour Constitutionnelle abandonne au Gouvernement la maîtrise du calendrier électoral : constitue un cas de force majeure et l’absence de nouvelle liste électorale dont la Cour avait recommandé l’établissement au premier trimestre 2002 au cours de la période normale de révision, et l’intervention tardive d’une ordonnance en vue de satisfaire cette exigence élémentaire. L’exécutif a pris acte de l’impuissance d’un juge constitutionnel indulgent puisque la troisième date-butoir pour les élections locales fixé au 15 décembre 2002 a été dépassée de deux semaines. Lorsque le gardien de la Constitution affranchit les gouvernants du respect scrupuleux « de la légalité républicaine »[22], il s’interdit de contribuer à la construction d’une démocratie apaisée et s’expose à tomber dans le discrédit général.

(2)       Le règlement partial des conflits au sein de l’exécutif - Le juge constitutionnel peut également contribuer à exacerber « la guerre de tranchées »[23] que se livrent les deux têtes de l’exécutif. Nombreuses sont les constitutions africaines qui paraissent avoir importé les obscurités ou les ambiguïtés affectant le partage des attributions entre le Président et le Premier Ministre de la V° République française[24]. Appelé à clarifier ce partage, le juge peut prendre partie en faveur de celui des protagonistes qui se trouve en position de force, quitte à renverser l’esprit originel des institutions et à changer brutalement d’interprétation en fonction des circonstances. Les cas de Madagascar et du Niger sont à cet égard instructifs.

La Constitution malgache du 18 septembre 1992 instaurait un régime parlementaire avec un Président-arbitre élu au suffrage universel direct et un Premier ministre-gouvernant élu par l’Assemblée Nationale[25]. Alors que se développait entre 1994 et 1995 un conflit de compétences au sein de l’exécutif, la Haute Cour Constitutionnelle a retenu à plusieurs reprises la lecture présidentialiste des institutions prônée par le Président Albert Zafy. Elle a d’abord affirmé le rôle éminent du chef de l’Etat en matière de défense : aucune décision majeure ne saurait lui échapper en raison non seulement d’une « hiérarchisation » mais aussi d’une « interaction » entre la « haute politique de défense nationale » qui relève de sa compétence et « la mise en œuvre de cette politique militaire » de la responsabilité du Gouvernement[26]. La Haute Cour a ensuite protégé et renforcé l’autorité normative du Président de la République. D’une part, elle a censuré une loi visant à opérer un partage du pouvoir réglementaire : il appartient aux seuls co-titulaires de ce pouvoir d’opérer de concert ce partage ; en cas de mésentente, le juge constitutionnel trancherait[27]. D’autre part et surtout, le chef de l’Etat s’est vu reconnaître le droit de soumettre directement à référendum son projet de révision constitutionnelle[28], et de modifier certaines dispositions du Code électoral de 1992[29]. Le Président Zafy a pu faire plébisciter une réforme censée mettre fin à « une « cohabitation » exposant le pays à des risques perpétuels de conflits institutionnels »[30]. Ce précédent, probablement inspiré du référendum de 1962 en France, militait en faveur de l’abandon du régime parlementaire. C’est par la brèche ainsi ouverte que Didier Ratsiraka a obtenu de justesse en 1998 la re-constitutionnalisation complète du présidentialisme. Dans l’intervalle, en 1996, la Haute Cour avait avalisé la destitution par l’Assemblée Nationale d’un Albert Zafy affaibli par des conflits politiques permanents[31].

Au Niger, la Constitution du 26 décembre 1992 organisait un régime semi-présidentiel très proche de la V° République française. Pour les observateurs les plus avertis, cette configuration ne pouvait que pérenniser le présidentialisme, la cohabitation étant jugée absolument « intransposable »[32]. Les élections législatives anticipées de 1995 ont déjoué ces pronostics en donnant une courte majorité à la coalition opposée au Président Ousmane. L’expérience inédite de la cohabitation a consacré dans un climat délétère un glissement vers le primo-ministérialisme. La Cour Suprême a entériné ce glissement[33] et rejeté la thèse de la mouvance présidentielle défaite selon laquelle la cohabitation imposait une « co-gestion » ou une « co-responsabilité » entre les deux têtes de l’exécutif[34]. Le chef de l’Etat a été privé des moyens constitutionnels de jouer un rôle actif. La Cour Suprême a d’abord refusé au Président de la République le droit de veto législatif qu’il revendiquait : le Président a « l’obligation constitutionnelle » de promulguer les lois ; il ne peut demander une nouvelle délibération qu’avec le contreseing du Premier ministre et seulement pour éliminer des dispositions jugées inconstitutionnelles par la Cour ou pour « remédier à certaines imperfections de la loi dans le but de la compléter, de la préciser ou de la corriger » ; une telle demande ne peut viser à entraver la volonté de la majorité parlementaire[35]. La Cour Suprême a aussi et surtout affirmé que la présidence du conseil des ministres était purement nominale : le chef de l’Etat a l’obligation constitutionnelle de réunir cette instance ; il ne peut refuser, comme en France[36], l’inscription à l’ordre du jour des points nécessaires à la conduite de l’action gouvernementale ; en cas de désaccord avec le Premier Ministre, l’ordre du jour définitif est fixé par le conseil des ministres. La Cour a interdit de la sorte au Président Ousmane de persister dans son refus systématique de l’ordre du jour présenté par le Premier Ministre pour ne retenir que le sien. Seulement, la Cour Suprême a cru bon de préciser que le chef de l’Etat violerait son serment et s’exposerait donc à être traduit en Haute Cour de Justice s’il ne respectait pas à la lettre les arrêts qui lui étaient défavorables. Cette menace n’était assurément pas heureuse : la Cour, au lieu de pacifier le jeu politique, signifiait à la majorité qu’elle pouvait user, le cas échéant, de « la pièce d’artillerie la plus lourde de l’arsenal »[37] constitutionnel. Inédite, la neutralisation jurisprudentielle de la fonction présidentielle n’a pas apaisé les tensions. Au contraire, le Premier ministre Hama Amadou, conforté par les arrêts de la Cour Suprême, tenta de s’emparer de la totalité du pouvoir exécutif, en annonçant dans un communiqué de presse la suspension des cadres antérieurement nommés par décret présidentiel, en convoquant et présidant seul un conseil des ministres et en faisant procéder à des nominations par un tel conseil. La Cour Suprême fut contrainte de blâmer ces agissements[38], confirmant par là-même son incapacité à mettre un terme à la « guerre des chefs ». En définitive, c’est un coup d’Etat militaire qui en 1996 a emporté la IV° République du Niger, disqualifiée par le comportement déraisonnable de ses responsables et les excès d’une jurisprudence constitutionnelle erratique.

Vous trouverez la suite (II) de la communication ICI

 

 

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LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?
 La part du juge constitutionnel
(suite)

La consolidation de la démocratie et de la paix « passe par l’extériorisation de montages constitutionnels ; elle dépend aussi des hommes »[1]. Lorsqu’il fait preuve de témérité et se livre à une sage expertise, le juge constitutionnel africain se transmue en faiseur de paix : il évite que les conflits inhérents à l’apprentissage du pluralisme des institutions (A) et de la compétition électorale (B) entraînent la dislocation de la société et/ou le retour à l’autoritarisme.

 

A.   Le garde-fou des institutions

 

Dans les démocraties africaines émergentes, la paix entre des institutions concurrentes et jalouses de leurs compétences n’équivaut pas à l’absence de conflit. Elle est favorisée lorsque le juge constitutionnel en amont impose des règles du jeu idoines en harmonie avec la Constitution (1) et en aval règle les différents par une décision respectable et respectée (2).

1)         La normalisation des règles du jeu - Un texte d’application de la Constitution peut être adopté pour contourner ou travestir la volonté du Constituant. Seule sa censure permet au juge constitutionnel de prévenir une « guerre » illicite qui frapperait mortellement la justice ou une autre institution.

            Immuniser le pouvoir ou l’autorité judiciaire contre le virus d’une politisation inscrite dans les textes est un impératif absolu pour la paix sociale. Nombre de décisions y répondent énergiquement, en brisant la figure traditionnelle[1] d’un conseil supérieur de la magistrature « chevillé à l’Exécutif »[2]. Le Conseil Constitutionnel mauritanien a ainsi affirmé en 1993[3] « qu’en faisant du conseil supérieur de la magistrature un assistant du Président de la République en sa qualité de garant de l’indépendance de la magistrature le constituant a nécessairement entendu faire de ce conseil une instance composée de manière équilibrée et de nature à lui permettre de remplir ses fonctions ». Ces exigences constitutionnelles avaient été méconnues : les représentants des magistrats du siège ne devaient pas être élus par leurs pairs et occupaient seulement un cinquième de l’effectif du conseil supérieur de la magistrature. Par ailleurs, le principe de la séparation des pouvoirs exigeait que les représentants des assemblées soient désignés en dehors des parlementaires. Cette remarquable décision a été heureusement approuvée et par les milieux judiciaires et par la presse officielle[4]. La Cour Constitutionnelle du Bénin, quant à elle, a enjoint en 1995 au législateur organique d’accroître le poids de l’institution : « la Constitution affirme l’indépendance du pouvoir judiciaire ; … pour garantir cette indépendance, le Conseil Supérieur de la Magistrature doit jouer un rôle prééminent ; … les avis qu’il est appelé à donner [avant la nomination des magistrats] lient le chef de l’Etat »[5]. L’Assemblée Nationale a d’abord refusé de se plier à l’exigence audacieuse d’un avis conforme, ce qui a entraîné une nouvelle déclaration d’inconstitutionnalité en 1996[6] ; elle a fini par s’incliner de mauvaise grâce deux ans plus tard[7]. Le juge constitutionnel censure par ailleurs les remises en cause frontales ou insidieuses des garanties statutaires d’indépendance des magistrats. Le Conseil Constitutionnel du Sénégal a ainsi invalidé en 1994 un texte qui aurait permis, pour combler le déficit de magistrats dans certaines juridictions, l’intégration dans le corps des magistrats d’agents de l’Etat titulaires d’une maîtrise en droit désignés par le Ministre de la justice, après un stage concluant de 6 mois organisé dans des conditions prévues par décret. Le Conseil a dressé la liste des vices du système retenu, pour conclure « que de telles lacunes et discriminations, non conformes aux normes internationales relatives à la qualification, à la sélection et à la formation des personnes devant remplir la fonction de magistrat, sont susceptibles d’engendrer des iniquités et des situations arbitraires contraires au principe de l’indépendance des juges garanti par la Constitution et au principe d’égalité également reconnu par la Constitution, par référence à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 […] et à la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948 »[8].

            Le juge constitutionnel procède également à la normalisation des règles du jeu s’appliquant à la sphère politique stricto sensu. C’est ainsi que le statut des parlementaires est à la fois rigoureusement protégé et strictement cantonné. Le volet protection peut être illustré par une décision de 1993 de la Cour Constitutionnelle gabonaise censurant l’incompatibilité entre la qualité d’élu et celle d’opérateur audiovisuel : « il apparaît injustifié et contraire à la liberté de communication de frapper de la même incompatibilité [que les agents de l’Etat] les députés, les élus locaux et les dirigeants de partis ou groupements politiques, étant donné que, de par leurs activités quotidiennes, ceux-ci ont vocation à « communiquer » leurs pensées et leurs opinions »[9]. Cependant, comme l’a justement affirmé la Haute Cour Constitutionnelle malgache en 2001[10], les prérogatives des élus de la nation ne sont pas sans limites : « s’il est normal et légitime que l’exercice du mandat parlementaire doit être protégé contre l’arbitraire, d’un autre côté, il est anormal et inconcevable qu’une telle protection puisse risquer d’aboutir à ce que le député ne soit plus soumis à la loi […] et jouir en fait d’un privilège d’impunité ouvrant ainsi la porte à l’arbitraire ». Dès lors, une loi organique ne saurait ajouter « une condition restrictive » à la Constitution et subordonner la poursuite d’un parlementaire hors session à l’autorisation du bureau de son assemblée ; en outre, l’exigence d’un vote à l’unanimité pour lever l’immunité n’est pas acceptable « au sein d’une assemblée représentative d’un Etat de droit pratiquant le multipartisme » parce qu’elle a pour « but évident de restreindre sinon de mettre en échec l’application de dispositions constitutionnelles ». La lecture des jurisprudences enseigne que le législateur organique africain cherche souvent à s’affranchir des contraintes du pacte constitutionnel, au lieu d’en en reproduire purement et simplement les clauses. Par exemple, la Cour Constitutionnelle du Niger a constaté en 2002[11] que la loi organique fixant les conditions de recours au référendum avait été détournée de son objet : le texte se bornait en réalité à définir le référendum comme « la procédure par laquelle le peuple approuve ou rejette une mesure proposée par les pouvoirs publics », alors que selon la Constitution « c’est le Président de la République et lui seul qui a le pouvoir de soumettre au référendum tout texte qui lui paraît devoir exiger la consultation directe du peuple ». La justice constitutionnelle elle-même peut être la victime potentielle des infidélités à Constitution, rempart de la paix. Ainsi, en 2000[12], la Chambre constitutionnelle burkinabé a invalidé en partie la loi organique sur le Conseil Constitutionnel devant lui succéder : le texte aurait contraint le Président du Faso à nommer les trois magistrats membres du futur Conseil après avis du Conseil supérieur de la magistrature, c’est-à-dire de respecter une « condition nouvelle ». La paix est garantie dans les meilleures conditions lorsque la sécurisation juridique des règles du jeu se conjugue avec le règlement judiciaire des conflits politiques[13].

2)         La pacification du jeu - C’est par le truchement du juge constitutionnel - s’il en a le pouvoir - que le jeu politique se pacifie : les lacunes de la loi fondamentale peuvent être judicieusement comblées en cas de nécessité et, surtout, la bonne marche des institutions peut être légitimement assurée, nonobstant les conflits.

« Tout système juridique comporte des inconvénients et des failles »[14]. Ceux-ci produisent des conflits et peuvent se révéler mortels, faute d’un mécanisme permettant de les surmonter sans amender la Constitution mais dans la légalité. Le juge peut pallier l’incomplétude du texte suprême en dégageant de son esprit une règle ad hoc qui garantira la continuité de l’Etat. Par exemple, en 1999[15], la Cour Constitutionnelle du Gabon, saisie par le Premier Ministre, a constaté que le Constituant avait bien « édicté des solutions applicables pour sortir l’Etat de la situation de paralysie » qui pourrait résulter de la non-adoption de la loi de finances par le Parlement à la fin de la session budgétaire. En revanche, aucune disposition « ne traite du cas de défaillance imputable au Gouvernement, lorsque celui-ci ne serait pas arrivé à déposer le projet de loi de finances dans les délais requis » par la Constitution. Une telle lacune pourrait préjudicier à la paix sociale si l’Etat se trouvait légalement dépourvu de budget, dans l’impossibilité de fonctionner et, en particulier, de payer ses agents. La Cour a donc complété la Constitution en réglant à l’avance et avec minutie l’hypothèse où le dépôt tardif du projet empêcherait le vote et la promulgation de la loi de finances avant le début de l’exercice. L’exécutif ayant respecté cette réglementation para-constitutionnelle attribuant un rôle décisoire au Parlement, le recours ultérieur contre la loi de finances pour 2000 a été rejeté[16].

            La pacification du jeu politique résulte principalement du fait que « L’arbitrage d’une cour constitutionnelle est souvent apparu, ces dernières années, comme le moyen le plus naturel et le plus sûr de régler avantageusement les différents entre les institutions ou les formations politiques concurrentes portant sur le sens à donner à une disposition de la Constitution »[17]. Prolixe et exemplaire en ce domaine, la jurisprudence béninoise mérite une attention toute particulière. C’est le juge constitutionnel qui a permis en 1992-1994 de lever les obstacles politiques à l’installation effective des contre-pouvoirs, Cour Constitutionnelle définitive[18] et Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication[19]. D’autres décisions non moins remarquables peuvent être cités : annulation en 1994 du remplacement du Président de la Cour Suprême avant l’expiration de son mandat par le ministre de la justice[20] ; invalidation en 1996 du serment prêté par le Président nouvellement élu Mathieu Kérékou[21] ; validation la même année de la nomination d’un premier ministre alors que le régime constitutionnel est présidentiel[22] ; injonction faîte en 2001 à l’Assemblée Nationale à deux reprises de désigner à la proportionnelle ses représentants aux commissions électorales[23]… La Cour Constitutionnelle s’est érigée à la satisfaction générale en un « arbitre des oppositions sur le droit »[24]. Son intervention a été également décisive en 2003 pour résoudre sans violence politique l’affaire du blocage de l’élection des membres du bureau de l’Assemblée Nationale. Suite à la large victoire de la mouvance présidentielle aux élections législatives, Rosine Soglo, doyenne d’âge et chef de file de l’opposition, a exigé pour son parti le 25 avril 2003 l’un des six postes du bureau restant à pourvoir après l’élection du Président. Devant le refus de la majorité, la doyenne a procédé à des suspensions répétées de la séance. La Cour Constitutionnelle a été appelée à se prononcer sur cette situation, alors que se développait une controverse publique sur la portée de l’article 15.2-b du règlement intérieur : « L’élection … a lieu en s’efforçant autant que possible de reproduire au sein du bureau la configuration politique de l’Assemblée ». La Cour a d’abord constaté que le doyen d’âge avait pour seul pouvoir de soumettre au vote les candidatures reçues, qu’il ne pouvait ni les remettre en cause ni en susciter d’autres ; elle a par conséquent déclaré inconstitutionnel[25] le comportement de Rosine Soglo[26]. La Cour dût intervenir une seconde fois, au moment où la mouvance présidentielle préparait un coup de force visant à destituer illégalement la doyenne. Il s’agissait alors de faire cesser « une volonté délibérée de blocage du fonctionnement de l’Assemblée Nationale en dépit de la décision de la Haute Juridiction » et « (d’)éviter toute paralysie du fonctionnement des institutions de la République »[27]. La Cour a enjoint à Rosine Soglo, sous peine de déchéance, de convoquer les députés en vue de reprendre l’élection sans discontinuité : « en cas de résistance, il sera procédé immédiatement à son remplacement par le doyen d’âge suivant, et ainsi de suite jusqu’à l’aboutissement du processus électoral, le tout devant s’accomplir impérativement dans les 48 heures … en tout état de cause, le Bureau de l’Assemblée Nationale devra être installé au plus tard le mercredi 14 mai 2003 à minuit ». La crise a effectivement pris fin le jour prescrit avec l’élection et l’installation du bureau. Prise à partie par Rosine Soglo[28], la Cour Constitutionnelle a validé ultérieurement la composition du bureau de l’Assemblée Nationale et par là même vidé la querelle d’interprétation de l’article 15.2-b du règlement intérieur : « ledit article, tout comme la pratique parlementaire issue de son application ne donne pas un contenu à la notion de configuration politique en début de législature, lors de l’élection des membres du Bureau de l’Assemblée, et n’indique pas comment reproduire au sein du Bureau de l’Assemblée la configuration politique de l’Assemblée »[29]. Elle a donc admis, comme en 1999[30], qu’une sensibilité politique importante pouvait être exclue de la direction du législatif. Cette solution résulte d’une interprétation au pied de la lettre du règlement intérieur qui fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité mais qui présente des malfaçons potentiellement dangereuses pour la paix parlementaire.

            Pour remplir efficacement sa mission de garde-fou des institutions, le juge constitutionnel doit s’efforcer d’être « un pédagogue avant d’être un censeur. C’est un arbitre qui doit apprendre les règles du jeu aux joueurs : comme l’arbitre sportif qui surveille le jeu sans y participer »[31]. Enraciner une telle figure est une gageure dans une démocratie africaine émergente, en particulier en matière électorale.

Vous trouverez la suite et la fin (IV) de la communication ICI

 

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            L’Afrique occupe une place très marginale dans les manuels de droit constitutionnel. Les doctorants africains, qui fréquentent assidûment les bibliothèques universitaires de France pour finaliser leurs thèses, partagent ce constat amer.
La plupart des manuels ignorent totalement le monde constitutionnel africain d’aujourd’hui, même francophone. Négligeant souvent la « transitologie », la construction post-totalitaire ou post-autoritaire d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste, ils se bornent à évoquer les droits étrangers de quelques pays occidentaux (auxquels peuvent s’ajouter d’autres comme la Chine, le Japon ou la Russie), triés sur le volet, à partir de critères inexpliqués. Doivent être, entre autres, rangés dans cette catégorie :

-         Philippe Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, 19^ème édition, Paris, LGDJ, 2007

-         Roland Debbasch, Droit constitutionnel, 6^ème édition, Paris, Litec, 2007

-         Anne-Marie Le Pourhiet, Droit constitutionnel, Paris, Economica, 2007

-         Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 2004

-         Joël Mekhantar, Droit politique et constitutionnel, 3^ème édition, Paris, éditions Eska 2000

-         Pierre Pactet et Ferdinand Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, 26^ème édition, 2007

-         Frédéric Rouvillois, Droit constitutionnel, tome 1 : fondements et pratiques, 2^ème édition, Paris, Flammarion, 2005

-         Elisabeth Zoller, Droit constitutionnel, 2^ème édition, Paris, PUF, 2000

Les ressorts de la totale occultation d’une partie importante du monde constitutionnel – d’autres continents, d’autres pays, sont également victimes de cette représentation rabougrie du monde – mériteraient d’être explicités. Force est de constater leur prégnance dans les grandes manifestations de la communauté des constitutionnalistes français : le VI° congrès de l'AFDC, qui s’est tenu à Montpellier les 9, 10 et 11 juin 2005, comportait un atelier – à l’intitulé provocateur - consacré au constitutionnalisme « ailleurs » ; le VII° congrès de l'AFDC, qui se tiendra à Paris les 25, 26 et 27 septembre 2008, ne comportera pas un atelier de ce genre et les communications sur le constitutionnalisme « ailleurs » seront, par voie de conséquence, marginalisées.