Qu’est-ce que théoriquement et pratiquement un régime présidentiel en Afrique ?

C’est non sans une forme de paresse intellectuelle que nombre d’africanistes reprennent à l’envi - avec quelques douteux raccourcis - l’analyse naguère proposée par Louis DUBOUIS : « Le régime présidentiel africain dégénère en présidentialisme : tous les pouvoirs sont concentrés entre les mains du chef de l’exécutif, le président ; les libertés apparaissent sérieusement menacées… En Afrique d’expression française, la dictature est une dictature constitutionnelle » [1]. En somme, les constituants africains d’aujourd’hui qui optent pour un régime présidentiel instaureraient délibérément – et nécessairement - la dictature légale du Président de la République, nonobstant la fin du monopartisme.

Raisonner de la sorte, c’est entretenir la confusion des concepts, c’est ériger en « vérité » scientifique des réalités contingentes, sans égard à la complexité du réel constitutionnel. Le constitutionnaliste peut et doit dépasser les difficultés inhérentes à la taxinomie pour proposer un regard scientifiquement fondé sur la nouvelle donne constitutionnelle. Celle-ci a été décrite, s’agissant du Congo-Brazzaville, par

-         Guy Jean-Clément Mébiama, dans Le régime politique de la République du Congo après la Constitution du 20 janvier 2002, L’Harmattan, 2005 ;

-         et Roger Yenga, dans son opuscule La Constitution du 20 janvier 2002 et le régime politique de la République du Congo, Publibook, 2006.

La lecture croisée et critique de ces deux livres permet de tirer quelques enseignements, également présents dans ma thèse de 1997 : Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d’une démocratie africaine par la Constitution.

Il convient de correctement cerner les concepts en présence, avant de les confronter aux réalités constitutionnelles africaines en général et congolaises en particulier.

• Le régime présidentiel et le présidentialisme doivent être distingués

Les politiques font un usage …politique des concepts. Les constitutionnalistes n’ont pas à leur emboîter le pas. Et la superficialité n’est pas de mise lorsque règne une grande confusion sémantique.

* Seul mérite la qualification de régime présidentiel un régime où, au minimum, le législatif et l’exécutif « sont condamnés à vivre ensemble : c’est un mariage sans divorce »[2]. A cet égard, la Constitution congolaise du 20 janvier 2002 dispose sans ambiguïtés, en son article 114 : « Le Président de la République ne peut dissoudre l’Assemblée Nationale. L’Assemblée Nationale ne peut démettre le Président de la République ». Aux Etats-Unis, berceau du régime présidentiel, le Président et le Congrès entretiennent les mêmes rapports. Dès lors, il apparaît erroné d’attribuer le label de régime présidentiel à un système où le chef de l’Etat a le pouvoir - comme dans un régime parlementaire - de prononcer la dissolution de la chambre basse. Ainsi, en Guinée, la loi fondamentale du 23 décembre 1990 n’instaure pas un régime présidentiel puisque, en vertu de l’article 76, le Président de la République peut soumettre à l’arbitrage du peuple tout « désaccord persistant » avec l’Assemblée Nationale « sur des questions fondamentales » ; en provoquant des élections législatives anticipées, il s’expose, d’ailleurs, à être désavoué par la nouvelle Assemblée Nationale qui peut provoquer sa démission, s’il existe une « majorité de députés favorables à la position adoptée par l’ancienne majorité ». C’est en revanche avec raison que Roger Yenga indique à ses étudiants de DEUG que la lettre de la Constitution congolaise de 2002 organise, en première analyse, un régime présidentiel qui ne saurait « être absolutiste et liberticide ».

* Le présidentialisme désigne, quant à lui, une configuration institutionnelle particulière, où le Président de la République – en droit et/ou en fait – concentre l’essentiel de l’autorité, au détriment des autres pouvoirs. L’équilibre des institutions, à la base du régime présidentiel, fait ici défaut ; la séparation tranchée des pouvoirs s’efface ; le chef de l’Etat domine tout le système. Seulement, comme l’a fait observer Richard Moulin[3], la notion de présidentialisme bouscule, subvertit, la classification traditionnelle des régimes politiques : elle est utilisée pour caractériser la domination, voire la toute-puissance du Président de la République, autant dans un régime semi-présidentiel – comme celui de la V° République française – que dans un régime présidentiel déformé. Autrement dit, le présidentialisme ne naît pas seulement d’une dégénérescence du régime présidentiel, mais caractérise aussi certaines situations qui se développent sous couvert de régimes semi-présidentiels, que d’aucuns qualifient de … présidentiels ! A la lumière de ce qui précède, le régime de la Constitution congolaise de 2002 présente incontestablement des traits présidentialistes. Guy Jean-Clément Mébiama note que le Président du Congo-Brazzaville bénéficie de droit d’une « suprématie écrasante qui est sans commune mesure avec celle dont dispose aujourd'hui le Président américain à l'égard des autres pouvoirs ». L’auteur préconise, néanmoins, de sortir des sentiers battus et de systématiser une nouvelle version du présidentialisme, se développant dans un environnement pluraliste: « le régime politique instauré par la constitution congolaise du 20 janvier 2002 est un régime sui generis que l'on ne peut par conséquent classer parmi les régimes existants. Il se situerait à mi-chemin entre le régime présidentiel (qu'il dépasse, en raison des prérogatives très étendues dont dispose le président de la République dans son domaine et dans celui des autres pouvoirs) et le régime présidentialiste négro-africain (auquel il ne correspond pas, du fait de l'option et du dispositif démocratiques adoptés)… A notre avis, seul un néologisme paraît apte à traduire la nature de ce régime atypique qui associe les éléments du régime présidentiel classique et certains autres à inclination présidentialiste, c'est celui de régime « présidentieliste » ».

Est-il vraiment utile de créer une notion entièrement nouvelle, lorsque qu’existent déjà des clefs de lecture pertinentes, permettant d’étudier une « présidence impériale » - pour paraphraser Arthur Schlesinger - dans un régime présidentiel ? Je le crois d’autant moins que le système étudié ressemble fort à d’autres configurations existantes, dans d’autres parties du monde où règne le multipartisme intégral. Il importe surtout de ne plus amalgamer régime présidentiel et présidentialisme, même si les apparences sont souvent trompeuses.

• Le régime présidentiel ne débouche pas mécaniquement sur le présidentialisme

A l’instar des autres, la Constitution en Afrique doit être étudiée rigoureusement : le constitutionnaliste se doit de mettre au jour son esprit, son texte et la pratique qui, conjointement ou alternativement, dessinent le réel constitutionnel. C’est de la sorte qu’il devient possible d’éprouver la question de savoir si un régime présidentiel sous étude sert – ou non - de cache-sexe au présidentialisme. Tout autre démarche est dépourvue de scientificité.

* Découvrir l’esprit d’une Constitution, c'est-à-dire « l’idée directrice, le principe moteur, animateur et organisateur »[4], apparaît indispensable pour saisir le pourquoi des choix du Constituant. Au Congo-Brazzaville, le régime présidentiel a été choisi pour restaurer l’autorité de l’Etat et de son chef, mises à mal pendant les guerres civiles, qui ont « plombé » l’apprentissage des exigences d’un Etat de droit démocratique entre 1992 et 1997. Selon Guy Jean-Clément Mébiama, « Afin de se prémunir contre les dérapages dont a été accusé le régime politique précédent (dangers du droit de dissolution ou de la motion de censure), le constituant congolais a cru devoir trouver dans le régime présidentiel la clé de tous ces problèmes ». Roger Yenga confirme et approfondit l’observation, en insistant sur l’inadaptation à la culture politique nationale de l’ex-régime semi-présidentiel qu’organisait la Constitution de 1992. Il va de soi que, dans un tel contexte, la primauté du chef de l’Etat a été recherchée. Seulement, un autre contexte peut colorer autrement le choix d’un régime présidentiel. Ainsi, au Bénin, le Constituant de 1990, dans la foulée de la conférence nationale, poursuivait un autre projet : le « régime présidentiel avec contrepoids renforcés » visait à assurer et la stabilité politique, et le partage équilibré du pouvoir. Il est donc inapproprié de voir nécessairement dans le régime présidentiel le « cheval de Troie » du présidentialisme.

* L’esprit de la Constitution se traduit dans son texte. Le constitutionnaliste doit se livrer à une lecture contextuelle des textes constitutionnels, de manière à faire apparaître les convergences et les divergences avec d’autres lois fondamentales. Les mécanismes expressément retenus par le Constituant font-ils le lit du présidentialisme ou dessinent-ils, dans une perspective antiautoritaire, une énième version – nécessairement « impure » - du régime présidentiel ? Sans conteste, la Constitution congolaise de 2002 est d’abord présidentialiste, comme en conviennent Jean-Clément Mébiama et Roger Yenga : le dispositif, incontestablement de facture présidentielle, dote le Président de la République d’armes constitutionnelles inspirées de la V° République françaises, qui déséquilibrent substantiellement les institutions. Au Bénin, en revanche, la Constitution de 1990 prévoit des mécanismes sophistiqués, comme l’interpellation du Gouvernement, qui sont conçus comme des antidotes au présidentialisme.

* Enfin, il convient de se pencher sur la pratique, de prendre au sérieux les usages et la jurisprudence, qui peuvent sublimer ou infléchir le texte constitutionnel. Sur ce point, les pratiques congolaises et béninoises confirment les orientations précédemment énoncées. Reste à savoir quel qualificatif privilégier, lorsqu’un fait est susceptible de nuancer la vision d’ensemble. Si le régime présidentiel d’aujourd’hui ne saurait être confondu avec le présidentialisme négro-africain d’antan, l’équilibre des pouvoirs rompu par le texte au Congo-Brazzaville peut-il être instauré en pratique ? Roger Yenga semble l’envisager, lorsqu’il met en exergue un épisode de la vie politique de son pays, où la représentation nationale a marqué son indépendance : « lors de la session extraordinaire du 12 février 2003, l’Assemblée Nationale a marqué sa volonté de faire davantage profiter les congolais des retombées de l’or noir. En effet, à la quasi unanimité, les députés ont rejeté la prolongation souhaitée par le pétrolier total de la convention d’établissement du 17 octobre 1968 et les modifications au contrat de partage de production en haute mer du 21 avril 1994… Par le rejet de ces projets de lois qui leur étaient soumis, les  représentants de la Nation ont refusé de brader le pétrole congolais ». Faut-il en déduire que le ressort profond des institutions congolaises réside dans la capacité de l’Assemblée Nationale à exprimer un vote défavorable qui suffit pour paralyser l’action présidentielle ? Dans l’affirmative, le présidentialisme de la Constitution formelle pourrait être fortement nuancé.

Le régime présidentiel sert-il en Afrique de cache-sexe au présidentialisme ? Tout dépend…

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya
Droit congolais des droits de l'homme
Academia-Bruylant, 2004 - 489 pages

Je tenais à inaugurer cette rubrique par la présentation d'un livre ambitieux, qui interpelle le lecteur et fait progresser la science du droit en Afrique. Mon choix s'est porté sur l'excellent et imposant manuel de M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya, avocat au barreau de Kinshasa-Gombe et assistant à l'Université de Kinshasa.
L'auteur de "Droit congolais des droits de l'homme" répond en substance à une question iconoclaste: le droit congolais des droits de l'homme existe-t-il? 
M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya ne cède pas à la facilité: il entend, d'abord, vulgariser et analyser le droit positif des droits de l'homme de la République Démocratique du Congo (RDC); il esquisse, ensuite, des pistes de solution de nature à mieux protéger les droits de l'homme; il dessine, enfin, les contours d'une discipline scientifique, nouvelle en RDC et promise à un bel avenir. Pédagogue militant, M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya propose un ouvrage de droit positif et de droit prospectif, où il aborde sucessivement les sources du droit congolais des droits de l'homme (première partie), les droits et libertés garantis (deuxième partie) et les garanties des droits de l'homme (troisième partie). Le propos est limpide et incisif; il se distingue par son originalité.
Vous trouverez dans "Droit congolais des droits de l'homme"  une étude peu commune des sources de ce droit, une étude qui allie "l'interrogation du passé historique" de la RDC à la présentation - classique mais circonstanciée - des sources juridiques d'origines nationale et internationale. L'auteur met en exergue, d'une part, la richesse d'un héritage métissé et, d'autre part, la centralité de la Constitution, "la première source de droit".
Vous apprécierez l'analyse rigoureuse des droits et libertés garantis en RDC: à l'exposé de la théorie et de la pratique de l'aménagement de ces droits succède celui de leur affirmation. 
M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya restitue crânement "l'esprit" du système pour mieux disqualifier les entorses aux droits de l'homme : "l'aménagement juridique des droits de l'homme en Droit positif congolais fait apparaître la dialectique entre l'intérêt de la sauvegarde des droits de l'individu et les nécessités liées à la préservation de l'intérêt général. Dans tous les cas, et malgré les volontés politiques contraires, les restrictions et les dérogations voulues aux droits de l'homme aboutissent, au final, à la réaffirmation de leur principe, à savoir qu'il n'est pas permis de violer impunément les droits et prérogatives reconnues à la personne humaine". Ce faisant, l'auteur invite les africanistes à faire oeuvre scientifique, à prendre au sérieux la finalité de tout Etat de droit démocratique, à la rapporter rigoureusement aux comportements des gouvernants africains, et non à se complaire dans des analyses superficielles. 
Vous ne trouverez  pas dans "Droit congolais des droits de l'homme" une assimilation hâtive du droit positif de la RDC à celui de l'ancienne métropole ou d'un autre pays occidental. Bien au contraire, M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya s'attache à singulariser "la génération congolaise des droits de l'homme", qui s'abreuve à la source onusienne, tout en valorisant le couple droits-devoirs, "conformément à une mentalité africaine assez répandue". C'est sur cette base que l'auteur aborde, successivement et de manière très détaillée (pp. 180-309), "les droits singulièrement politiques", "les droits singulièrement civils" et "les droits à vocation sociale, économique ou culturelle". On regrettera seulement que le propos ne soit pas davantage illustré par la jurisprudence pertinente.
La troisième partie de l'ouvrage porte sur les garanties des droits de l'homme, sur les mécanismes - internationaux et nationaux - de sauvegarde propres à assurer l'effectivité de droits abondamment proclamés. Soucieux de mieux assurer la "justiciabilité" des droits, M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya formule, sur la base d'un précieux diagnostic, des propositions originales, dans la perspective de l'élaboration de la Constitution de la III° République. Force est de constater que les rédacteurs de la Constitution du 18 février 2006 - postérieure à l'ouvrage - n'ont pas repris à leur compte le projet audacieux de créer un ordre juridictionnel spécial des droits de l'homme.
Il n'empêche: le droit congolais des droits de l'homme existe bien! M. Ngondankoy Nkoy-ea-Loongya en offre une vision pénétrante. Lisez et faîtes lire "Droit congolais des droits de l'homme"!


Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public

Stéphane BOLLE, « Le code des personnes et de la famille devant la Cour Constitutionnelle du Bénin. La décision DCC 02-144 du 26 décembre 2002 », Afrilex, n°04, décembre 2004

http://www.afrilex.u-bordeaux4.fr/pdf/04jur15bolle.pdf